某市養老服務體系建設情況調研報告

某市養老服務體系建設情況調研報告

爲配合省人大常委會聽取和審議省政府關於全省養老服務體系建設情況的報告以及對該項工作的專題詢問，4月中旬，省人大常委會副主任XX同志帶領部分省人大常委會委員、省人大代表對該項工作進行了視察調查。調查組首先在南京聽取了省政府有關部門關於全省養老服務體系建設情況的介紹，然後赴XX、XX兩市，聽取了兩市和XX、XX市政府及其民政、財政、國土資源、衛生、地稅等部門的情況彙報，並在XX聽取了XX市政府及民政部門的情況彙報，與人大代表、老年人代表、城鄉社區、養老服務機構、企事業單位及相關部門負責人進行了座談交流，並實地考察了城鄉社區和養老服務機構。4月下旬，我委又結合辦理代表議案到蘇州市進行了調查，與提出議案的省人大代表及相關部門負責入座談交流，並實地瞭解了虛擬養老院建設情況。現將調查情況報告如下：

一、養老服務體系建設基本情況

XX是全國最早進入老齡社會的省份之一，也是全國老齡化程度最高的省份之一。我省的老齡化呈現出程度高、增速快、空巢化現象嚴重、失能半失能老人比重高等特點，多樣化、多層次、全方位的養老服務變得日益迫切和需要。養老服務體系建設也成爲各地人代會上的首要議案和建議。近年來，各級黨委、人大、政府高度重視、積極應對、紮實工作，我省基本形成了以居家養老爲基礎、社區服務爲依託、機構養老爲支撐、信息服務爲輔助的養老服務體系，養老服務水平和老年人的生活質量、幸福指數都有了較大提升。

(一)注重完善政策、加大投入，養老服務事業發展環境得到持續優化。全省高度重視養老服務體系建設，相繼出臺了一系列加快養老服務體系建設的法規規章和政策措施，養老服務事業發展環境得到了持續優化。一是形成了比較完善的政策法規體系。2019年省委、省政府出臺了《關於加快我省老齡事業發展的意見》，2019年省政府出臺了《關於加快構建社會養老服務體系的實施意見》，省政府相關部門和地方各級政府也配套制定了一系列加快養老服務體系建設的政策措施。全省各級人大圍繞養老服務體系建設，認真開展視察、檢查、建議督辦和做出決議決定。省人大常委會2019年制定了老年人權益保障條例，XX兩市分別將XX市養老服務促進條例、XX市養老服務機構管理條例列入本屆立法規劃。二是加大了財政資金的投入力度。全省各級堅持以公共財政爲導向，不斷加大對養老服務體系建設的投入。據統計，十X大敬老、愛老、助老宣傳教育力度，營造了尊重、關心、幫助老年人的良好氛圍。

(二)注重整合資源、構建網絡，居家養老基礎性作用得到充分發揮。全省各級積極整合社會和社區各類服務資源，着力構建居家養老服務網絡，居家養老的覆蓋面和受益人羣逐步擴大，居家養老的方式和模式不斷創新。各地依託綜合性社區服務中心，建立社區居家養老服務中心，爲老年人提供短期託養、日間照料以及助餐、助潔、助浴、助醫、助行、助購等生活服務，同時還兼顧老年人文化娛樂、學習教育、體育健身、精神關愛、社會參與、權益維護等多種需求，在居家養老服務中發揮了重要作用。截止2020年底，全省城市社區居家養老服務中心基本實現全覆蓋，蘇州市已經率先實現了城鄉社區全覆蓋。各地還積極採取購買服務、資金補助、提供場所等措施，引導和鼓勵社會組織、家政服務企業等社會力量參與居家養老服務。同時，充分發揮老年人組織、志願者組織的作用，爲老年人提供優質的志願服務。XX從家政服務、醫療保健、文化娛樂等行業篩選確認了3000多家爲老服務定點單位爲老年人提供多樣化服務，有1400多名政府購買服務的工作人員爲困難老人提供鐘點式服務，有25萬人的志願者隊伍以各種形式活躍在爲老服務崗位上。xxY市XX區利用社區資源，扶持社會力量，創新推出虛擬養老院，對社區老年人實行信息化管理和上門服務，服務項目涉及日常生活照料、醫療保健、精神慰藉、應急救助等6大類53項。XX市XX村結合新農村三置換試點，將每幢安置房底層朝南的房間統一設置爲老年公寓房，產權歸村集體所有，由老人子女繳納租金使用，創造了村集體供養老人的新方式。

(三)注重示範引導、政策扶持，養老服務機構建設得到全面推進。近年來，全省各級採取公辦、社會投資興辦、合作經營等多種形式，全面加強養老服務機構建設，着力推進養老服務主體多元化。一方面，不斷加大公共財政投入力度，加快推進公辦養老機構建設，充分發揮公辦養老機構的示範引導作用。省本級投資建設了帶有示範性的XX省老年公寓。各地也不斷推進示範性公辦養老服務機構建設，XX市及其所屬9個縣(市、區)都已建成一所公辦省級示範性養老機構。同時，各級還大力加強農村養老服務設施建設，不斷改善農村養老服務條件，推動農村敬老院逐步向區域性養老服務中心轉型。另一方面，認真落實各項扶持和優惠政策，大力支持社會力量興辦養老機構。全省各級採取規費減免、牀位建設和運營補貼、購買服務、以獎代補等多種方式，積極扶持社會力量興辦養老服務機構。XX、XX、XX等市都建成了一批不同檔次、滿足不同老人需求的民辦養老服務機構，XX市民辦養老機構已成爲該市機構養老的主力軍，XX市社會辦養老機構的牀位數佔到全市三成以上。XX市的省人大代表XXX先後投資2000多萬元，發展連鎖養老機構6家，建成了集醫療、康復、託老、護理和臨終關懷等多功能於一體的全國愛心護理工程建設基地。

(四)注重加強培訓、規範管理，養老服務專業化信息化水平得到有效提升。全省各級不斷加強養老服務人才隊伍建設和網絡平臺建設，努力爲廣大老年人提供更加專業、更爲高效便捷的養老服務。在養老服務人才隊伍建設上，各級通過在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，加強養老服務培訓基地建設，着力培養專業人才，同時加強對從業人員職業道德、業務技能和服務水平的培訓，推行從業人員職業資格認證和持證上崗制度。目前，全省設立了省級養老護理員培訓基地23個，並且實施了養老護理員免費培訓工程。XX市累計舉辦養老護理員培訓班50期，1800多名護理員取得初級及以上職業資格，持證上崗率達90%。在養老服務網絡平臺建設上，各地結合本地實際，充分利用現代信息技術，整合現有網絡資源，着力打造各類養老服務信息平臺，加強老年人基礎信息管理、養老機構信息管理和社會養老信息服務。XX市將市區居家養老服務信息系統建設納入今年爲民辦實事項目，着力建設以12349老年服務熱線平臺爲指揮中心、鎮(街道)綜合性養老服務機構爲管理中心、社區(村居)居家養老服務中心(站)爲服務中心的大市區養老服務信息化、數字化系統。XX市實施了幸福一點通援老信息服務工程，老人有了急事難事，只要摁下家中的呼叫器，15分鐘內社區援助中心就會上門提供幫助，被老人們親切地稱爲電子保姆。

二、存在的主要問題

我省養老服務體系建設取得了顯著的成績，積累了一些寶貴的經驗，但整體上看還處於起步階段，與養老服務新的形勢任務相比，還存在着一些困難和問題。

(一)養老服務體系建設存在不平衡現象。首先，不同區域之間建設發展水平不平衡。整體上看，xx地區養老服務體系建設水平最高，XX次之，XX相對比較薄弱，經濟發展的差距是其客觀原因。其次，城鄉之間養老服務體系發展不平衡。在居家養老服務方面，全省城市社區居家養老服務中心基本實現全覆蓋，而農村社區(村)覆蓋率分別爲52.3%、46.3%和40%;在機構養老方面，投資大、規模大、條件好的公辦養老機構基本上都建在城市，民辦養老服務機構絕大多數也集中在城市，而農村敬老院大多條件簡陋、服務功能單一。再次，對不同養老模式的重視扶持程度不平衡。對機構養老特別是公辦養老機構的投入力度很大，有的公辦養老機構還存在高端化、特權化現象。但是對佔老年人口90%以上的居家養老方面的投入卻遠遠不夠，城鄉社區居家養老服務中心功能未能有效發揮，無論是基礎設施建設，還是服務內容和質量，都處於較低水平。

(二)民辦養老服務機構發展存在諸多困難。近年來，省政府及有關部門制定出臺了一系列促進養老服務機構發展的政策措施，推進了養老服務機構的發展。但在實際執行中缺少具體的細化措施，在遇到新的問題和矛盾時也未能及時研究出臺相應對策，制約了養老服務機構特別是民辦養老服務機構的進一步發展。調查中，民辦養老服務機構普遍反映，存在以下幾個方面的困難：一是用地難。當前民辦養老服務機構用地因無法律和政策上的突破，只能走市場化的途徑，通過參加招掛拍獲得土地，這對於非營利性的民辦養老服務機構來說，幾乎是不可能完成的任務。二是融資貸款和稅費減免難。民辦養老服務機構屬於非營利性機構，不具備貸款資格，難以從銀行等機構獲得資金，融資非常困難。在稅收及水電氣等方面的優惠，也很難有效落實。三是醫療准入難。許多民辦養老服務機構爲護理型或半護理型，但既不具備醫療資格，又無法與醫保有效銜接，入住老人的就醫成爲難題。四是擴大規模難。作爲福利性機構，民辦養老服務機構的運營以收支平衡爲主，而且不允許設立分支機構，影響了投資的積極性，制約了行業的發展。此外，一些設施不全、條件簡陋的小微型養老服務機構違規營運，既攪亂了養老服務市場秩序，也影響了民辦養老服務機構的健康發展。

(三)養老服務隊伍建設難度較大。養老服務需要一支龐大高效的專業化隊伍，但全省各地普遍缺乏從業人員尤其是專業人員。主要體現在以下三個方面：一是養老服務從業人員普遍年齡偏大、文化偏低，專業技能不高。服務人員的年齡大多在50歲左右，有的甚至在60歲以上，本身就屬於老年人，並且文化素質普遍較低，對專業技能的學習和掌握有一定的困難，服務的質量和水平受到很大影響。二是養老機構服務人員薪酬待遇低、勞動強度大，隊伍很不穩定。養老機構服務人員的薪酬普遍低於當地平均工資水平，蘇南發達地區月收入也只有2018多元，蘇中、蘇北更低，有的僅有幾百元。養老服務需要整天和老年人在一起，工作時間長，工作責任大，髒、累、苦，並且社會認同感較低，致使許多人流動頻繁，隊伍很不穩定。XX市每年約有20%以上的養老護理員流動或離職，養老機構缺崗率達10%以上。三是養老服務專業人才數量較少、比例較低，不能滿足需求。近年來，全省加大了對養老護理員的培訓力度，培訓了一大批初、中、高級養老護理員，但是與養老服務的需求相比，還有非常大的差距。如XX市具備中級以上資質的護理人員佔比不到5%，全市145家養老機構中，有專業社工的養老機構只有五分之一左右。

(四)養老服務整體水平仍需提高。在服務設施上，從全省整體情況來看，目前大多數的養老服務還處於全人力、純手工階段，專業化、社會化程度較低。養老服務尤其居家養老服務無論是硬件設施還是軟件設施都還比較缺乏，專業化的服務設備和手段比較少，部分農村敬老院甚至連基本生活設施配置都不齊全，給老年人生活帶來很大不便。在資源結構上，存在着護理型牀位比重較小、資源緊缺，自理型牀位比重較大、相對閒置，養醫結合的綜合性養老服務機構比較缺乏的問題。在服務質量上，一些投入比較大的示範性養老機構由於硬件設施好、專業人員多、管理水平高，服務質量和水平普遍很高。但是大多數的養老機構和居家養老服務場所受到場地、設施、人員素質、管理水平等因素的影響，僅能夠提供一些較低層次的基本服務，服務的質量和水平參差不齊。在服務內容上，對老年人的生活照料護理考慮的比較多，但是對老年人的人文關懷、精神關愛還不夠，精神養老方面的服務比較少。

三、幾點建議

加快推進養老服務體系建設，不斷滿足廣大老年人日益增長的養老服務需求，是當前乃至惠及長遠的迫切任務和民生幸福工程，對於加快轉變經濟發展方式，維護社會公平正義，保持社會和諧穩定，具有重要意義。爲此，提出如下建議意見：

(一)儘快完善推進養老服務體系建設的政策措施。要充分認識我省老齡化發展的嚴峻形勢，切實增強加快建設養老服務體系的責任感和緊迫感，儘早建立起與經濟社會發展水平相適應、與兩個率先新階段相協調、與人口老齡化進程相符合的養老服務體系。要根據養老服務體系建設過程中出現的新情況新問題，研究梳理不同羣體老年人的不同需求，制定出臺有針對性的政策措施，既做好對老年人的照料護理，又注重精神關愛;既抓好兜底保障，又發揮示範引領作用。政府各相關部門應當進一步加強溝通協調，站在全局高度而非部門視角，謀劃出臺配套政策並抓好貫徹落實，一方面要研究利用好既有法律政策，在現有法律框架和政策範圍內儘可能爲推進養老服務體系建設創造良好條件，另一方面要研究梳理與養老服務體系建設不符合、不適應的法律法規和政策舉措，及時調整完善，或提請修改修訂。

(二)重點推進居家養老服務體系建設。居家養老服務涉及90%以上的老年人口。要把這樣面廣量大的居家養老作爲養老服務體系建設的重點內容和關鍵環節來抓，多措並舉、綜合施策。要進一步加強居家養老服務中心(站)建設，積極有效整合各類資源，完善服務設施、拓展服務內容、提高服務質量，把居家養老服務中心(站)建設成爲能夠滿足老年人多樣化需求的重要陣地。要積極探索居家養老服務中心與社區衛生服務中心合作共建、養醫結合的新機制，加強社區衛生服務中心建設，配備適合老年人需求的基本診療設備，配強醫療衛生服務人員，方便大部分老人不出社區就能夠享受到醫療康復、緊急照護等基本醫護服務。要加大力度扶持社會力量投資興辦居家養老服務機構，鼓勵動員社會組織、志願者組織積極參與居家養老服務，不斷加強居家養老服務隊伍建設，有效形成合力，推動居家養老服務水平不斷提升。

(三)引領推動老年服務產業加快發展。一是省政府應當按照黨的十X大力培養培訓養老服務人才，提升養老服務專業化水平。繼續在高等院校和中等職業學校按需增設相關專業課程，不斷加強養老服務職業教育，加快培養老年醫療、護理、營養、保健和心理等方面的專業人才。充分發揮各級養老服務培訓基地的主陣地作用，積極爲民辦職業培訓學校參與養老服務技能培訓創造良好條件，加強對養老服務從業人員的職業道德和專業技能培訓，全面推行持證上崗制度。探索建立引入專業社工人才機制，推動養老服務機構設置社工崗位，按照服務對象總數的一定比例配備專業社工，向社會公開招聘。逐步完善養老護理人員專項補貼機制，探索建立養老服務人員薪酬增長機制，切實提高養老服務從業人員的社會地位和工資福利待遇。積極發展養老服務志願者隊伍，搭建志願服務信息網絡平臺，探索建立志願服務時間儲蓄制度，鼓勵社會志願者參與各種爲老志願服務。

(六)切實加大對農村養老服務的扶持力度。按照統籌城鄉發展的要求，切實加大對農村養老服務的扶持力度，推動公共服務資源向農村養老服務傾斜，着力提升農村養老服務水平。加快推進農村敬老院轉型爲農村區域性養老服務中心，加強服務設施建設，擴大服務範圍，拓展服務功能，在保障農村五保對象集中供養的基礎上，積極爲有需求的其他農村老年人提供居家養老服務。鼓勵各級政府、農村集體、社會和個人利用集體、個人的空置房或空閒地，建立小型互助式老年集中居住生活區、小型託老所等，並且實行規範管理，確保安全運行。要加大農村社會養老保險和新型農村合作醫療制度建設力度，提高農村老年人蔘保率，爲農村老年人提供有效保障。同時加快農村地區的老年人醫療、教育、文化、體育等相關服務設施建設，滿足農村老年人多樣化的服務需求。