關於提升國家治理能力實現高質量發展的幾點思考

關於提升國家治理能力實現高質量發展的幾點思考

習近平總書記強調，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”。實現高質量發展是國家治理體系和治理能力現代化的必然結果。高質量是以經濟發展爲核心的社會全方位的發展。改革開放40年來，國家、政府、社會三者關係圍繞如何發揮市場的作用，得到不斷調整，在這個過程中，包括經濟發展在內的各方面事業都向高質量發展方向邁進。從治理現代化的角度看高質量發展，可以突破單純的經濟發展的視野，從多向度發現制約全方位高質量發展的問題，明晰克服這些問題的基礎性原則。

一、強化效能建設，提升行政執行力

長期以來，我們把中國特色社會主義制度的優越性歸結爲“集中力量辦大事”。這種優勢可理解爲行政效能的高位運行。我們的制度優勢和領導體制使得我們的執政團隊在特定時期釋放的行政效能是驚人的。

隨着現在改革開放進程的不斷加深，我國社會主要矛盾已經發生了變化。從黨的十一屆六中全會規範提出我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾，到黨的十九大提出我們社會的主要矛盾已經轉變爲人們對美好生活的嚮往與發展的平衡不充分之間的矛盾，說明經過我們多年的努力，社會生產力得到了極大的解放，人民物質文化需求已經得到了初步的滿足，我們的發展目標也從當初的奔小康變成了全面建成小康社會。社會主要矛盾的轉變，也意味着高質量發展的需求在多角度、多方面、多層次上提出。在齊心協力奔小康的時代，我們的行政效能和人們的創造力一樣得以迸發，此時我們更多關注發展的量的問題，即如何把蛋糕做大；在新時代面對新矛盾，我們需要關注的是發展的質的問題，即如何把蛋糕做好。

面對新形勢、新任務，當前行政主體特別是一些地方政府及其執政團隊一定程度上仍還存在積極性、主動性、創造性不夠和行政效能發揮不到位的問題，不能適應新形勢，離進一步推動經濟發展、社會進步和高質量發展的要求還有距離。這種現象的存在有其客觀性。主要原因在於，黨的十八大以來加強全面從嚴治黨形勢下，一些幹部還沒有適應中央重塑政治倫理和政治生態的決心以及實踐，還沒有從舊有的認知模式、行爲方式和“官場文化”中走出來。在這種狀態下，難免在工作中“比比劃劃做樣子”，使行政效能受到了抑制，因而也就談不到推動高質量發展。

打造中國發展的“升級版”，必須破解在一定範圍內一定程度上存在的行政效能不高的問題。一是要“解放思想”，把思想從某些教條的“禁錮”中釋放出來。二是提高能力，克服“本領焦慮”。實現高質量發展，對全社會成員都提出了高要求，對各級幹部的要求尤其高。除了轉變思想外，如何通過高效的行政運轉和行政執行力，把對高質量發展的要求落到實處，需要各級幹部特別是基層幹部提高新形勢下推動發展的能力和水平。三是激發社會組織的治理能力，隨着社會的發展與變化，“熟人社會”逐漸變成“陌生人社會”，“單位人”也逐漸變成“社會人”，僅僅依靠傳統的信任及單位組織的管理協調維繫人際關係的和諧，難以解決多種多樣的矛盾糾紛。因此，必須藉助於法律規則，把社會治理納入法治化軌道，這既是增強社會治理權威性和公信力的保證，也是提高社會治理效率的必由之路。四是培育人民羣衆的自治能力。提高國民整體素質，逐步縮小區域、城鄉、校際之間餓教育水平差距，更加註重學生綜合素質的提升，注重提高學生與社會、與世界接軌的能力，培養他們成爲高素質的勞動者和技能型人才。同時，發展基層民主。一方面，暢通民主渠道，確保基層民衆的民主權利。另一方面，要完善民主機制建設。通過健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，建立健全居民、村民監督機制。通過這兩方面，提高國民實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的自治能力，使之更加有序、高效地參與國家治理。

二、提升調控能力，促進市場活力

高質量發展離不開政府的宏觀調控。政府克服“短期行爲”，增強協調各方的能力，是治理能力現代化的核心要求。長期以來，在中國特色社會主義市場經濟發展進程中，政府的角色舉足輕重。面對高質量發展的要求，政府的調控作用更加突出，需要處理好以下關係。

一是管理與生產的關係。從歷史經驗看，改革開放40年來，政府的管理職能的發揮，取得了實質的生產性效果，促進了產業的大發展，這是非生產部門取得了生產性的效果，行政槓桿撬動了所有行業的發展，是社會活力迸發的核心推動力。在積極推動生產的同時，也不乏有一些急功近利式的政策推動、“一錘子買賣”式的產業上馬，造成了產能的積壓、生產的衰退。隨着時間的推移，經濟出現了下行壓力，管理與生產的關係出現了不協調。高質量發展的客觀要求，首先是對政府調控能力的新要求，是對管理出生產力的新要求，也考驗着政府治理能力的水平。考察經濟發達地區推動高質量發展的做法，基本上是破除條條框框以“解放生產力”，引進和推動產業發展，“扶上馬，送一程”。管理和生產的兩極相得益彰，通過管理實現了生產力的發展。政府有引導有扶持，但生產方仍然負有發展的主體責任，積極拓展市場，推進技術革新和產品升級換代。高質量發展即是生產的全面升級，需要“管理方”有戰略能力，要“管出”高質量的發展，做前瞻性引導，不包辦，但創造條件讓企業、市場、民衆迸發活力。

二是政府與市場的關係。多年來，政府和市場的關係是治理體系和治理能力現代化的“風向標”。政府與市場的現實關係基本有四種：政府推動市場健康發展，政府幹擾市場作用的發揮，政府直接替代市場角色，政府直接成爲市場主體。毫無疑問，只有第一種是理想的政府與市場關係。發展實踐充分證明，只靠市場或政府都不足以實現健康發展、高質量發展，政府與市場需要協調共進。從治理現代化的角度，推動高質量發展，仍要不折不扣地發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府是保育員、裁判員、服務員，不是運動員，不是“公司法人”，更不是市場主體。政府要通過改革，獲得激發市場活力的能力；要通過宏觀調控，獲得解決市場失靈的能力。

三是公平與效率的關係。處理好公平與效率的關係，是治理能力的重要體現。處理不好二者關係，高質量發展就會缺失良好的社會氛圍。沒有效率就談不到發展，沒有公平，也無所謂發展質量問題；講求效率才能增添活力，注重公平才能促進和諧。改革開放以來，我們對二者的關係的認識是逐步深化的。從“效率優先”，到“效率優先兼顧公平”，再到效率公平兼顧，反映了我們對社會主義市場經濟認識的深化。效率和公平，在生產力發展到一定階段後，是“鳥之兩翼”，不可偏廢。推動高質量發展不講效率不行，忽視公平同樣要不得。問題是，效率問題要交給市場，公平問題要由政府解決。利潤是市場的源動力，能夠激發市場主體的活力，而政府要通過分配調節盡到“保底”的責任。多年來，各級政府堅持發展爲了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，大力發展各項社會事業，提高民生保障水平，這就是在盡保障公平的責任。公平效率兼顧，才能形成良好的社會氛圍，這是高質量發展的母體，內涵着高質量發展的基因。

三、打造制度環境，保持社會良性運轉

實現國家治理，制度起根本性、全局性、長遠性作用。只有形成更加成熟、更加定型的制度，才能更好發揮制度效力以有效保障社會發展，最終實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規範化、程序化、現代化。高質量發展需要優良的制度環境。國家治理體系現代化的核心是制度體系的完善，表現爲社會的方方面面都被納入完備的制度框架內良性運轉，不會因人興事，也不會因人費事。高質量的發展亟需這樣的制度環境。打造良好的制度環境，首要的是有能保持社會良好秩序的制度設計。制度設計是“保持平衡”的藝術，評價不同層面的制度設計優缺點，標準是能否保持社會不同層面的動態平衡，並從整體上構成現代化的治理體系。

第一，加強頂層設計。頂層設計是國家治理體系最核心、最宏觀的層面。改革的頂層設計具有高度戰略性、整體系統性、先後次序性和嚴密科學性，是統籌協調的過程。加強頂層設計，首先要把中國特色社會主義道路和中國特色社會主義理論體系作爲我國國家治理體系建設的根本方向和行動指南。其次，要有壯士斷腕的決心。我國的改革已進入攻堅期、深水區，容易改革的已經改得差不多了，剩下的都是難啃的骨頭。因此，全面深化改革要在立足國家整體利益、根本利益、長遠利益的前提下，以壯士斷腕的決心破除妨礙改革發展的思維定勢，敢於涉險灘。最後，探索改革路徑，研究發展轉型思路。如關於經濟轉型，要在頂層的制度設計上體現由成本優勢轉向技術優勢、外需拉動轉向內需拉動、投資拉動轉向投資和消費並重，更加註重經濟發展質量的改革思路；關於農村改革，更加註重土地確權，促進農民增收的改革的思路等。

第二，轉變政府職能。黨的十八屆三中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”也就是要理順政府和市場的關係。政府要減少對微觀事務的管理，凡是市場配置更高效的就交給市場，政府職能限定在“保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。有效的政府治理，要以“寬法”激發市場主體的創造活力，靠“嚴法”約束公權主體的自由裁量，更加尊重市場穩定器的自發升降，更倚重改革紅利源的長期釋放，着眼發展後勁，還給市場一個包容性的政策環境，避免政府的越位、錯位、缺位，依靠有效的政府治理髮揮社會主義制度的優勢。

第三，鼓勵基層創新。黨的十八屆三中全會強調要加強頂層設計與摸着石頭過河相結合，亦即強調基層制度創新的重要性。頂層設計是綱，具體執行還需靠基層。從歷史經驗來看，小基層蘊藏着大智慧。但是，鼓勵基層創新的同時，也要注意基層的探索不能以靈活性損害原則性，理清“整體政策安排與某一具體政策的關係、系統政策鏈條與某一政策環節的關係、政策頂層設計與政策分層對接的關係、政策統一性與政策差異性的關係、長期性政策與階段性政策的關係”。