基層反映：基層政府依法行政存在的問題及建議

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十九大報告強調了全面實施依法治國戰略，要求堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。這就要求基層政府將依法行政作爲自覺行爲，並使之真正融入到行政管理的各個環節和領域中去。近年來，儘管我省基層政府行政法制工作不斷完善，取得一些進展，但仍然存在着不少值得引起高度關注的問題，主要表現爲:

1．依法行政意識不強。部分基層政府在履行其行政職責的過程中並沒有充分認識到依法行政的重要性，片面強調地方經濟發展，認爲按法定程序辦事太麻煩、難以跟上區域發展的步伐。他們的依法行政，一定範圍和一定程度是寫在紙上、釘在牆上，卻沒有落實到行動上；有的領導幹部唯上、畏上，唯權、畏權，以言代法、以權壓法；只重視領導的講話、批示，認爲領導指示重於法、執行會議紀要強於法。在其行使行政職權時忽視法律的規範性與程序性規定，片面強調行政相對人應當服從行政機關管理，重權力輕責任，重利益輕服務，導致對依法行政認識水平不高。

2．執法隊伍建設不足。國家公務員隊伍需要經過嚴格的公務員考試選拔，基本保障了其具有依法行政的基本法律素質，但基層行政機關存在大量的聘用臨時人員。大量臨聘人員加重了財政負擔，使現有財政供養的公務員人浮於事，不願做事，其中部分公務員缺少行政服務意識，懶政怠政，明知國家禁止臨時人員執法，明知嚴禁沒有行政執法證的人員執法，在具體行政行爲中仍指派臨時人員執法。臨時人員沒有經歷過系統的法律知識學習，自身具備的業務能力素養參差不齊，造成主觀武斷、簡單粗暴的行爲，降低了基層政府的依法行政能力，影響政府形象和公信力。

3．臨時行政機構設置不合理。政府職能部門的基本權責劃分是基本清晰明確的，但在舊城改造、旅遊開發、開發區建設等具體事項上，往往通過設置舊城辦、開發辦等臨時行政機構去負責這些事項。這些機構在設置時，並沒有依據法律規定明確詳盡地界定職能，其職權和政府常設機構存在職能交叉、權限不清的問題，由此導致有權有利的事爭着管、有權沒利的事推着管、沒權沒利的事沒人管的現象時有發生。

4．行政執法監督乏力。在權力監督問題上，歷來就有“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的困境。目前，對政府行政執法行爲的監督，一是外部監督，主要來自同級黨委的監督、人大的依法監督、政協的民主監督、媒體的輿論監督、社會的羣衆監督，以及因提起訴訟而受到的司法監督，但這些均屬事後監督，存在滯後性。二是上級的行政複議，其是行政機關內部自我層級監督的有效路徑，但由於行政機關上下級之間自成一體，許多具體行政行爲是下級行政機關貫徹上級行政機關意圖所爲，甚至是事先請示上級行政領導首肯後所爲的，在這種情況下，上級行政機關所進行的複議活動往往流於形式，根本無法保證該監督的公正性，導致許多失職、不作爲及違法違規行爲難以得到及時糾正和處理。三是內設政府法制機構監督，但常因人員編制不足，內設機構職能不明確，從而力度不足乃至形同虛設。

爲此建議：

1．加大普法教育，強化法治意識。建立基層領導幹部包括臨聘崗位幹部法律知識學習培訓長效機制，將培訓情況、學習成績作爲考覈內容和任職晉升的依據之一；定期組織一線行政執法人員參加相關執法法律知識培訓，將人民羣衆的滿意度作爲評判其執法工作能力的標準之一。重點解決國家公職人員，尤其是領導幹部崇尚法律、相信法律的意識，切實提高其運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展進程中出現的突出矛盾和問題的能力。嚴格落實”誰執法誰普法”責任制，創新普法宣傳方式，增強普法宣傳的針對性、實效性，多渠道、多方式加大普法宣傳力度，在全社會營造濃厚的法治氛圍，注重以羣衆喜聞樂見的方式加強對依法行政、建設法治政府的宣傳報道，讓羣衆參與到依法行政中，監督着政府職權的行使。

2．加強執法隊伍建設，提高依法行政能力。建立行政機關聘用臨時人員的審批程序，全面實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。嚴格行政執法准入門檻，及時清理不合格行政執法人員，推進取得行政執法證件人員向社會公示制度，主動接受社會監督，及時在新聞媒體、互聯網等公共平臺公開行政執法主體、職責權限、法律依據、執法流程、執法程序和監督措施、救濟途徑，有效保障羣衆的知情權、監督權。完善執法辦案信息系統、現場執法記錄設備、視頻監控設施等技術手段，記錄執法全過程，加強反映行政執法活動全過程法律文書的管理，建立和完善紙質檔案卷宗管理制度，確保所有執法工作都有據可查，所有行政行爲都在陽光下運行，切實提高執法活動的透明度和依法行政能力。

3．明確界定政府部門執法權限。要保證基層政府依法行政，就要明確職能部門及其權限設置。由於很多具體問題難以分類到具體的已有部門管理，臨時設置成爲解決這一問題的常態，問題往往由此而生，控制、減少臨時行政執法主體的“突然”設立，依據法律法規等規範性文件的規定，在法制機構的指導下經過充分論證，在各部門都無法管理的情形下再進行新機構的設置，避免臨時執法主體與常設機構的職權衝突。完善地方法規體系及規範性文件體系，及時清理修正與實際脫節的法規及政策文件，從職責、權限、程序等方面對基層政府履行職能的各環節、各常設部門職能等予以明確界定和規範。

4．強化行政監督與考覈。加強地市級以下政府法制機構力量，建立確保法制部門的意見參與決策的制度規定。凡政府制定規範性文件和其他涉法文件，均由法制部門審覈把關，在處理涉法事務時，均由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議，使法制辦真正參與到基層政府的行政工作中。強化行政複議監督，積極受理辦理行政複議案件，發揮其行政複議監督與化解行政爭議的作用。充分發揮監察和審計部門的監督作用，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行爲，並在媒體進行曝光。科學制定考覈指標體系，把依法行政情況考覈納入領導幹部政績考覈，充分發揮考覈評議在推進依法行政中的督促引導作用。只有讓制度的籠子堅固牢實，讓濫用權力者不僅舉步維艱，甚至有落馬的危險，才能保證基層政府不敢任性、不能任性，才能在依法行政的路子上走得更穩。

（民革陝西省委員會）