從宏觀管理視角下對推進審計全覆蓋的幾點思考

從宏觀管理視角下對推進審計全覆蓋的幾點思考 

黨的十八屆四中全會和《國務院關於加強審計工作的意見》提出要對“公共資金、國有資產、國有資源和領導幹部經濟責任履行情況”實行審計全覆蓋；黨的十九大又明確提出要改革審計管理體制。這充分體現黨中央、國務院對審計工作高度重視，審計工作承載着人民羣衆的深切期望，審計監督在國家監督體系中扮演的角色越來越重要。筆者就充分發揮審計的國家治理基石和重要保障作用，從宏觀管理的視角對如何推進審計全覆蓋，談幾點思考：

一、需要“清神醒志”，認清審計全覆蓋的重大意義

（一）審計全覆蓋的目標要求。

對公共資金、國有資產、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。

一是實行審計範圍的全覆蓋。要科學規劃，統籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責、同責同審，通過在一定週期內對依法屬於審計監督範圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導幹部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況進行全面審計，實現審計監督範圍上的全覆蓋。

二是實行審計對象的全覆蓋。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個週期內至少審計1次，對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導幹部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計。同時要堅持問題導向，對問題多、反映大的單位及領導幹部要加大審計頻次，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

三是實行審計建言獻策的全覆蓋。要充分發揮審計的監督作用，通過審計全覆蓋發現在國家重大決策部署執行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經法紀，促進廉政建設；反映經濟運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經濟安全；總結經濟運行中好的做法和經驗，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進深化改革和體制機制創新。

（二）推進審計全覆蓋的重大意義。

一是審計全覆蓋能有效化解風險，保障全面建成小康社會有序進行。全面建設小康社會，任務十分艱鉅，困難不容低估，風險要高度關注。實行審計全覆蓋是推進風險防控工作科學化、精細化的重要措施。通過全覆蓋審計查處政治、經濟、社會等各個領域的問題，分析產生問題的原因，提出改進問題的措施和意見，經過審計整改和政策調整，把矛盾解決在初端，把風險化解在源頭。如不實行審計全覆蓋，搞“一葉障目”、“以點帶面”的審計，就會使一些問題和矛盾被掩蓋而忽視，長此以往，小風險演化爲大風險，個別風險演化爲綜合風險，經濟風險演化爲政治風險。待重大風險出現之時再去治理，代價之大、難度之高可想而知。

二是審計全覆蓋能有效解決問題，助推全面深化改革的順利進行。改革是由問題倒逼而產生，舊的問題解決了，新的問題又會產生，改革就是在不斷解決問題中得以深化。全面深化改革重點在“深”、關鍵在“全”，要統籌協調，全面推進。審計不僅要注重揭露問題，更要注重問題的全面性，要站在宏觀、全局的角度把握問題。沒有量的積累就沒有質的變化，沒有佔有大量的數據和資料，就不能認識事物的本質規律。審計全覆蓋就是要通過擴大審計監督面，從大量的數據中揭露帶有規律性、普遍性的問題，從機制和體制的層面分析原因，針對不同地區、不同領域、不同行業的特點和問題，提出改革的措施和意見，爲改革發展當好參謀。

三是審計全覆蓋能促進嚴格執法，推進全面依法治國的有效實施。審計是國家法治監督體系的重要組成部分，對政府及其有關部門依法履職情況進行監督。由於審計人少事多，過去的審計監督很不全面，甚至存在監督失之於寬、失之於軟的問題，使一些行政執法機關常常抱着僥倖的心態違法亂紀，趨利執法、人情執法、徇私枉法，這些都嚴重干擾了社會經濟的正常秩序，破壞了社會的公平正義。實行審計全覆蓋就是要打破僥倖的心理，全面實施審計監督，做到有權就審、有賬就查、有問題就追、有責任就問，用強有力的審計態勢，震懾違法亂紀行爲，督促行政機關嚴格執法，推進法治政府的建設。

四是審計全覆蓋能有效預防腐敗，服務全面從嚴治黨的戰略佈局。“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”，黨內腐敗現象的根源之一在於對權力監督不力和缺位。就審計監督而言，儘管領導幹部經濟責任審計實施有十幾年，但審計的覆蓋面很小，很多領導幹部在任職期間沒有接受審計監督，有的離任後才審計，有的離任後多年再審計，審計的問題時過境遷，不了了之，有的甚至案發後方知監督、提醒、警示的可貴之處。實施審計全覆蓋就是要做到“有權力的地方就有監督”，讓監督覆蓋所有的用權者、覆蓋所有的行權事、覆蓋權力行使的全過程，以防止權力的濫用，從而達到保護黨員幹部，預防腐敗的目標，促進全面從嚴治黨。

二、需要“望聞問切”，把準推進審計全覆蓋的難點

（一）市推進審計全覆蓋的現狀

在中央及省上提出要進行審計“全覆蓋”的要求後，市結合自身實際，開展了以下幾項工作：一是制定印發了《關於實行審計全覆蓋的實施意見》；二是持續開展重大政策措施落實跟蹤審計，推動政策措施落實到位；三是認真開展國有企業審計，確保國有資產保值增值；四是深入開展財政預算執行審計，促進公共資金安全高效使用；五是重點開展經濟責任審計，促進領導幹部守法守紀守規盡責；六是積極探索自然資源資產審計，促進生態文明建設。但是現狀與要求還有不小差距：一是有些單位部門從未接受過審計，審計對象沒有實現全覆蓋；二是審計內容不能全面的體現出資金的管理水平、使用效益；三是審計深度受限於審計人員的知識結構及獨立性偏弱；四是審計頻度達不到要求；五是審計成果的利用尚需提高；六是高端、戰略性的審計項目還處於起步階段。

（二）制約審計機關推進審計全覆蓋的瓶頸

一是審計範圍數量龐大和審計力量嚴重不足之間的矛盾。新時代新形勢審計工作也有了新任務新要求，審計項目數量和工作量激增，地方政府交辦的審計工作也大幅增大，導致審計監督對象不斷增多，各級審計機關的審計人力資源普遍不足，審計人員偏少與任務繁重的矛盾日益突出，成爲推進審計全覆蓋一個難以逾越的坎兒。目前，全市共有在編審計人員334人，全市僅行政事業預算單位2434個，國有及國有控股企業57家，儘管近年來審計力量不斷加強，審計人員數量有所增加,然而以現有的審計力量要完成如此龐大的審計數量範圍卻也是難之又難。

二是審計內容不斷深化和審計人才長期匱乏之間的矛盾。新形勢下審計範圍日益擴大，審計環境不斷變化，審計內容不斷深化，急需既懂財政、金融、法律和計算機技術知識，同時又兼備人際交往和溝通、寫作等工作技巧的複合型審計人員。但是，大部分審計人員僅僅只對一個或幾個方面精通，對一些特殊的審計領域缺少知識儲備，往往是審計工作擺在面前時，纔去“臨時抱佛腳”，囫圇吞棗，淺嘗輒止，導致一些審計內容查得不深不透，甚至定性和處理依據都不夠科學嚴謹。還有許多審計人員往往忙於事務性審計工作，綜合分析意識和能力薄弱，對完成的審計項目未能進行進一步分析研究，在審計成果深化、審計經驗總結、知識體系完善等方面做得還不夠好。

三是審計對象日益複雜和審計技術相對滯後之間的矛盾。新時代新形勢審計對象日趨複雜，但是受自身條件所限，基層審計機關的審計方法和審計技術手段相對落後，對雲計算、大數據、聯網審計和一些專業性強的高技術領域較爲陌生，審計面臨的新情況和新問題又層出不窮，用以往的審計方法和技術手段進行審計所取得的成果只能是杯水車薪，很難在現有條件下完成審計全覆蓋的艱鉅任務。與此同時，審計與被審計單位和其他監督部門的信息資源還未實現實時共享，不能充分利用聯網審計，制約了審計的效率和深度。

四是審計成效要求趨高和審計整改落實不力之間的矛盾。審計結果有效運用是審計全覆蓋取得成效的關鍵環節，但“重審計，輕整改”一直是困擾審計工作的難題，嚴重影響了審計“有爲有位有威”震懾性作用的發揮。面對審計揭示的問題，有的單位整改落實意識缺乏，知錯認錯不改錯，“審計風暴”一過，問題“濤聲依舊”。這就完全偏離了通過審計監督，促進被審計單位整改存在問題，建立長效機制，實現規範有效的內部控制，維持良好的財經秩序這一初衷，就會消耗一定的審計力量持續對其實施跟蹤監督，在造成審計資源浪費的同時，影響了審計全覆蓋的成效。

三、需要“對症下藥”，探索推進審計全覆蓋的實現路徑

（一）深入完善頂層設計，保障依法獨立行使審計監督權，做到有序推進審計全覆蓋

一是建立健全相關法律制度規範。應當結合目前的工作狀況，進一步健全完善不同層次的審計相關文件和規範，做到審計制度上的全覆蓋。要依據《實施細則》提出的新變化和新內容，及時建章立制，完善審計法規制度和規範體系，做好各項措施與現有法律法規、規章制度的相互銜接和有效配套。對開展審計全覆蓋實踐中存在的突出困難，深入查找原因，及時提出切實可行的改進方案和措施，作爲規範化建設的重點；對審計實踐中比較成熟的經驗做法，及時認真加以總結，逐步提煉整理形成制度規範，促進審計工作效率和質量的提升。

二是培育適應新時代新形勢宏觀管理的審計理念。隨着對審計功能認識的不斷豐富和深化，從“經濟監督”論、“經濟控制”論，發展到審計“免疫系統”論和“國家治理”論，審計人員要不斷用新的思路謀劃審計發展，用新的舉措完善審計制度，用新的方法推進審計實施，用創新的思維和辦法應對、解決審計工作出現的新情況、新問題、新挑戰。要不斷提高科學判斷能力、監督保障能力，更加積極、主動和有效地發揮審計的“免疫系統”功能，爲黨和政府經濟決策當好參謀，爲貫徹執行黨的大政方針提供保障，推動審計工作理念創新、思路創新、理論創新、機制創新和方法創新。

（二）優化配置審計資源，構建審計一盤棋格局，做到系統推進審計全覆蓋

一是科學編制審計規劃。要突出重點，而不是“眉毛鬍子一把抓”。要循序漸進，從本地審計資源的實際出發，做好“加減法”。要合理加大專項審計調查的比例，對經濟社會某個領域中某個特定事項進行系統性調查，這樣既可以擴大審計覆蓋面，更重要的是可以爲黨委、政府及有關部門管理和決策提供全局性、宏觀性的依據。對一些大量佔用審計資源、同質性較高、審計成果貢獻度不高的審計事項，可以儘量削減數量，把節省下來的審計資源投入到擴大審計覆蓋面上，逐步全面消除盲點和死角，實現審錢、審人、審政策全覆蓋。

二是統籌整合審計資源。要在有限的人力財力物力條件下科學統籌，合理配置審計資源，最大限度挖掘潛力，形成工作合力。要積極探索多兵種、大兵團、合成式的整體作戰模式，要加強各專業、跨區域聯合審計和協作，發揮各自優勢，形成規模效應。要圍繞審計中心工作，優化機構設置，合理調整和搭配審計力量, 建立快捷高效的上下聯動工作機制。要以財政審計和經濟責任審計爲平臺，加大對各業務領域審計項目的整合力度，項目同步安排、協同實施、共享成果，以人爲本，突出質量，量力而行，盡力而爲，加快推進審計全覆蓋。

    三是改進組織管理模式。審計組織管理方式由分散型向集中型轉變，有利於某一特定審計領域從廣度到深度的全面覆蓋，實現同一項目、同一時間、不同區域、不同審計小組資源共享、整體聯動、成效倍增的良好效果。各級審計機關要有計劃、有重點地組織開展不同層面的“一條鞭”審計項目，其中上級審計機關側重於宏觀把控，下級審計機關側重於微觀跟進，努力提升審計工作的規模效應。要充分發揮內部審計的“觸角”作用，補足基層審計“最後一公里”。建立統一購買社會審計服務平臺，嚴格按照投資額和中介機構資質統一委託、統一管理、統一監督、統一審理。

（三）加快審計職業化建設，壯大審計人才隊伍，做到有力推進審計全覆蓋

一是推進審計職業化建設。加快審計職業化進程，實施審計職業准入制度，按照專業技術類與綜合管理類兩種類別進行分類管理，人盡其才，充分發揮不同審計人員的特長。要積極探索建立審計輔助人員制度，通過審計機關委託第三方人才服務機構，以勞動合同形式聘用審計輔助人員，並派往審計機關開展審計工作，不對外行使行政職權，不佔用審計機關事業單位編制，是解決目前審計專業人才短缺的有效做法。要建立審計輔助人員的招聘、培訓、管理、考覈制度，培養專業能力過硬的審計輔助人才隊伍。

二是加強鐵軍自身能力建設。面對汪洋似海的審計全覆蓋新常態，審計人員更要內外兼修，苦練內功，有以一當十的勇氣和底氣，有手到擒來的真功夫真本領。一要學習掌握財經法紀、政策法規等諸多方面的知識，更要沉心靜氣，打牢專業知識，不投機取巧，不急功近利，虛心以待事，耐心以經事。二要從“嚴”“細”處入手，從審計計劃、實施方案的制定，到審計取證、審計報告的撰寫、問題定性以及審計成果的利用，每個環節都需做到嚴謹細緻，使審計質量達到百分之百準確可靠。三要堅守“清正廉明”的政治生命線，堅守審計人“廉潔從審”的底線，強化廉潔奉公的做人原則與道德操守，嚴格執行審計“八不準”紀律，築牢拒腐防變的藩籬。

（四）善用大數據引領的智慧審計，織牢審計監督密網，做到有效推進審計全覆蓋

一是建立審計對象數據庫與實施分類管理。要摸清審計對象底數，建立完整的審計對象數據庫，並及時更新、補充和完善，實現動態化的審計管理。審計對象數據庫可以從被審計單位獲取其基本情況信息和其管理的資金、項目和資源等信息，可以利用內部審計和社會審計的審計結果資料，也可以從歷年審計報告、審計決定、審計信息、統計報表等資料中獲取信息。在充分獲取內、外部數據的基礎上，根據審計對象的規模、管理狀況及審計情況等對其進行分類，設定風險等級，進行分類管理。

二是向大數據要資源，向信息化要效率。推進以大數據爲核心的審計信息化建設是應對新時代新要求新任務挑戰的重要法寶，也是實現審計全覆蓋的必由之路。一要“建起來”，建成數字化審計指揮平臺、大數據綜合分析平臺、審計綜合作業平臺、模擬仿真實驗室和綜合服務支撐系統。二要“聯起來”，推進上下級審計機關之間網絡互聯、審計機關與審計現場之間信息共享，推進實時監控、動態監測的聯網審計，靠科技實現全覆蓋。三要“用起來”，不僅要廣泛運用數字化審計方式，歸集數據、分析數據、查找疑點、綜合提煉，爲現場審計“升級”、“導航”，大幅提高審計的精準度和時效性；還要從宏觀層面進行大數據關聯分析，提高研判宏觀經濟發展趨勢、感知經濟社會運行風險、發現違紀違法問題線索的能力。

（五）注重審計結果運用，推動審計成果共享，做到穩步推進審計全覆蓋

一是推行審計結果公告制度。審計部門要自覺接受羣衆監督，依法主動公開審計結果，以公開促提升、促審計整改。被審計單位應主動公開審計整改情況，從而強化審計結果的運用，助推領導幹部經濟責任審計全覆蓋。通過加大審計結果公告力度，努力實現發現一個問題，促進整改一片，形成長效機制的綜合效應，促進被審計單位提升規範化程度，進而降低同一單位接受審計的頻率必要，讓有限的審計資源更好地服務於審計全覆蓋大局。

二是形成整改合力，推進審計查出問題狠整改嚴問責。審計機關，要盯緊審計發現的重點問題不放，跟蹤監督，確保各項整改措施落實到位。還要與紀檢監察機關、檢察機關在懲治與預防腐敗中加強協作配合，建立工作機制，共享監督信息資源。堅持“審幫促”一體化，在努力把每個項目審深審透的基礎上，加快健全並嚴格落實整改責任制，強化各地區、各部門單位主要負責人作爲審計整改第一責任人的責任，確保相關問題及時、全面整改到位。對審計發現的重大問題，要依法依紀作出處理，嚴肅追究有關人員責任。對整改不到位的，要與被審計單位主要負責人進行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴格追責問責。