法院關於開展訴調對接工作的調研報告

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2007年，黨的十七大提出了“深化司法體制改革”的戰略任務，並將建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機制納入到該項改革中。隨後，最高法院跟進出臺了《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發［2009］45號），以充分發揮人民法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制方面的積極作用，促進各種糾紛解決機制的發展。近年來，xx市人民法院一直以上述文件爲指導，將建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機制作爲深入學習實踐科學發展觀的一項重大舉措，當作人民法院工作的重要內容和目標，圍繞“社會矛盾化解”，及時調整了工作思路，大膽改革，狠抓調解，在構建矛盾化解多元化機制上工作成效顯著。我院該項工作有關情況介紹如下：

一、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制工作情況綜述

自2008年以來，在院長江義順同志的直接牽頭領導下，我院認真組織調研論證，內外並修，穩妥推進。截止2010年底，我院已在內部構建起貫穿訴前、庭前、庭中、庭後、庭外和執行的全程調解“全效”機制；在外部搭建起覆蓋縣、鄉、村三級立體矛盾糾紛化解網絡。目前，xx市已呈現出小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交的矛盾化解良好態勢。

（一）苦練內功，多調少判，建立全效調解機制。我院根據各類案件和審判程序各個環節的不同特點，探索總結出一整套從案件立案到執行的“全過程、全方位、無縫隙”的調解工作方法，並在全院推廣實踐。首先，嚴把立案關，強化訴前調解。在立案審查環節，針對一些不是很尖銳，通過人民調解或行政調解更有利於化解的矛盾糾紛，法官主動與相關部門及基層組織聯繫，引導當事人通過有關部門和村組、社區組織協調等途徑分流化解。對分流化解不了，又符合立案條件的民商事案件，充分利用法定的七天立案審查期限，由調解室、人民法庭開展立案前調解工作，並適時進行三調聯動。這樣雙方當事人無需請訴訟代理人，無需繁瑣的訴訟程序，無需調查取證，同樣可以在法官的主持下闡明訴求，明辨是非，妥善解決糾紛，既節省了司法資源，又爲當事人節省了大量的人力、財力和物力。通過訴前調解，每案至少爲雙方當事人各節省訴訟支出上千元。三年來，我院就訴前調解案件359件，累計爲羣衆節約訴訟支出百餘萬元。其次，做好“庭”前事，確保庭前調解效果。改變過去案件立案下達通知後法官不理不探，靜等開庭審判的做法，在案件開庭前，緊緊抓住立案、送達環節，把調解與立案送達、證據交換及訴訟指導結合起來，對當事人願意調解的，即時啓動調解程序，瞭解矛盾癥結，疏理整合調解資源，爭取案件調解或撤訴結案，妥善把案件消化在開庭前。2010年，庭前調解結案137件，避免了對簿公堂，減少了矛盾激化。再次，苦練庭審功，強化庭中調解。在庭審中法官綜合運用一系列調解工作新方法。如：“案件對比調解法”、“委託調解法”、“輿論助調法”等，使案件調解難度降到最低點。如安江紡織公司與蔡小勇等19件勞動爭議案，雙方當事人對立情緒非常大，這批案件如直接判決就有可能激化矛盾，造成羣體性越級上訪，經過院長及分管院領導、審判人員反覆上門做調解工作，“因案制宜”運用各種調解技能，最後當事人爲法官的真誠所打動，19件案件全部得以圓滿調解結案。最後，把握庭後時，實現全程“無逢隙”。不放棄案件審理中任何一個調解的機會，對於一些開庭時矛盾激烈，調解本無望的案件，一次開庭又難以成功的，暫時實施“冷”處理，待當事人情緒冷靜後，再做調解工作。如蔣富英訴向早德等佔有物返還糾紛一案，儘管被告系原告之子，但是兩次開庭都未能達成調解協議，在案件即將做出判決時，院領導得知情況後親自到場進行庭外調解，最終促成調解成功並當庭兌現。近年來，我院調解全效機制已取得顯著成效，民商事案件調解撤訴率逐年穩步上升，從2007年的52%到2008年的71%, 再到2009年的75.6%，一年一個臺階，2010年繼續保持在70%以**位運行，遙遙領先於同級基層人民法院。

（二）減少訴訟，設立機構，率先開展訴前調解。早在2008年，我院就在全國法院系統中率先開展了訴前調解工作，制定了《《xx市人民法院調解工作實施辦法》、《xx市人民法院立案前調解工作實施辦法》等相關制度，並專門設立了與各審判庭並列的調解辦公室，選派三名經驗豐富、資歷較深的法官專司訴前調解和指導人民調解工作。2010年，我院又將調解室與審判監督庭合署辦公，不僅增強了調解室工作力量，更是形成了訴前調解與審判監督工作“首尾”相顧，相互促進的優勢格局；另外，2010年6月我院花費上萬元佈置的“溫馨調解室”正式投入使用，以營造良好的場地氛圍，理順當事人情緒，提高工作效率，受到了當事人的一致好評。在基層，一部分矛盾糾紛並非十分尖銳，但基層人民調解組織對羣衆來說缺乏**力和信服力，法院調解辦公室的設立就使這些矛盾糾紛有了解決的去處。自設立以來，我院調解室已成功調處各類民商事糾紛200餘件，參與協調、三調聯動方式調處各類糾紛136件，訴訟前化解了大量矛盾及涉訴信訪隱患；同時，調解室室的設立也促使我院調解撤訴率的大幅提升，大量案件經調解後或撤訴和解或調解結案，使大量不穩定因素得以消融，自2008年以來，我院無一起新增涉訴信訪案件，也有效減輕了羣衆訴累。

（三）指導基層，方便羣衆，人民調解初顯成效。近年來，xx市境內安江電站、託口電站、懷通高速等重點工程陸續開工建設，隨之而來激發的各類矛盾糾紛涌入法院，本已緊張的司法資源更顯窘迫。針對這一情況，我院及時調整了工作思路，以強化基層爲途徑，以依靠基層爲目標，用羣衆自己的力量將矛盾糾紛及時化解在基層。2009年開始，我院試行強化指導人民調解工作，確定由調解室負責管理指導人民調解工作，各派出法庭配備兼職指導員。目前，我院已建立起涵蓋xx市25個鄉鎮326個行政村25名司法員、869名人民調解員的信息資料庫，並確立了互通情報和信息共享機制，使我院的工作更加貼近基層，更加了解社情民意。兩年多來，我院與司法行政部門聯合共在全市範圍內開展人民調解員集中培訓40餘次，參訓人員達2000餘人次，免費發放資料3000餘份，完成了對全市25個鄉鎮人民調解員的調解技能輪訓，有效提升了基層人民調解員化解糾紛的能力和水平。同時，爲確保人民調解協議的效力，我院目前正與司法局聯合探討建立調解協議司法確認制度，預計，今年內建立起相關規章制度。通過聯繫指導，人民調解員的調解能力得到了進一步增強，實現了多數矛盾糾紛的就地化解，有效減輕了人民羣衆的訴訟負擔，累計爲當事人至少節約訴訟費用50餘萬元，我院指導人民調解工作受到xx市委、政府的高度肯定讚賞，也得到了人民羣衆的熱烈歡迎。同時，人民調解工作的有效開展也節約了大量司法資源，有效減輕了法院工作壓力，在其他法院案件逐年增長的情況，我院不升反降，2009年較2008年進入訴訟程序的案件減少114件，下降了近10個百分點；2010年較2009年又下降了5個百分點。訴訟案件的減少，使法官有更多精力投入到案件質量上，我院司法狀況考評2009年較2008年躍升61位，躋身全省先進行列，2010年已名列全省第19位。

（四）圍繞難點，爭取外援，適時開展“三調聯動”。 針對一些涉及面廣、人員多的複雜疑難案件，僅依靠法院一家之力難以化解的矛盾糾紛，我院積極爭取外援，主動協商，充分發揮三調聯動機制作用。一是重協商，加強與司法行政部門聯繫互動。2010年初，我院與xx市司法局召開了首次“訴調對接”聯席會議，兩家明確建立起聯席會議制度和信息互通機制。至今，我院已與司法局召開聯席會議3次，就訴調對接、三調聯動、社區矯正等工作的不斷深入和改進進行交流探討。同時，聯合出臺了《關於進一步加強指導人民調解及三調聯動工作的實施意見》，使xx市指導工作、三調聯動工作有章可循，並有了明確的人員、機構、經費等保障條件。僅2010年，我院就運用“三調聯動”方式處理案件149件，委託基層調解組織調解案件10件，指導基層調解組織調解案件49件，實現了司法調解“獨角戲”到訴調對接“大合唱”的轉變。如與司法行政部門、人民調解員成功聯合成功調解了“遠近聞名”的沅河鎮十里村邱茂興、李連秀夫婦告其子邱雲成贍養糾紛一案，得到了當地政府及羣衆的大力讚賞。二是勤彙報，積極爭取市委、人大、政府、政協的支持和幫助。如安江法庭在審理xx市第一釀酒廠清算工作組訴段宏安房屋租賃合同糾紛一案，市委書記、市長及相關市領導在案件審理過程中就多次與法院領導一同上門做當事人工作，使該案得以圓滿調結。三是重溝通，力求各部門及基層組織的配合參與。主動與有關部門和基層組織聯繫溝通，在開庭時邀請基層組織負責人、人大代表、政協委員、廉政監督員參與旁聽監督，配合法官做當事人工作。

二、工作開展中存在的不足與問題

一是訴調對接推進區域不平衡。在“發展經濟是第一要務”的濃厚氛圍下，訴調對接、法治環境作爲發展經濟軟實力還沒有成爲基層幹部的普遍共識，對接工作主要依靠法院推動，少數鄉鎮還停留在“會上、紙上、嘴上”，出現“剃頭挑子一頭熱”的尷尬境況，因此銜接成效優劣相差甚遠。調解隊伍不能適應現實需要，一些農村社區人民調解員多爲兩委主要幹部兼任，無暇顧及，出現很多引導甚至動員當事人走訴訟途徑，以減少自身工作壓力的不正常現象。

二是培訓指導、宣傳推廣工作不深入。司法行政部門、人民法庭對調解組織的指導大多停留在個案的指導，缺乏宏觀和系統的指導制度。民調效果和對接機制宣傳力度不夠，有些審判人員因要跟着質效評估數據“指揮棒”走，不願花力氣經常下基層推進和指導訴調對接，降低了當事人選擇非訴方式解紛的意願，實踐中當事人接受人民調解的積極性不高。

三是人民調解協議確認形式不規範。對經人民調解、行政調解、行業調解達成的調解協議，雙方當事人申請法院確認的，法院依法審查予以確認，賦予法律強制效力。目前各地法院做法缺乏統一格式，影響法院訴調銜接的嚴肅性和規範性。

三、進一步建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的幾點意見和建議

一、應當建立專門的機構負責訴訟與非訴訟相銜接機制的構建。一直以來，法院內部未設有從事調解工作以及指導和管理指導人民調解工作的專門或兼職機構，未能統籌安排整合利用各種資源，就**市法院系統而言，13家基層人民法院僅xx市人民法院設有專門的調解辦公室，專門負責調解及其他非訴訟矛盾化解方式的相關工作開展，此種狀況致使訴訟與非訴訟銜接機制工作開展相對較爲混亂，工作成效參差不齊，難以達到協調統一的效果。

二、要有充分的經費保障。現各地法院特別是基層法院工作經費尚由地方財政保障，上級法院給予適當補助，經費預算大多是按人頭和案件數量的多少進行覈算分配的，而很大一部分非訴訟矛盾化解方式並不計入案件數中，由此而導致非訴訟方式結案的案件辦案經費嚴重不足，經費的匱乏又很容易挫傷幹警積極性，難以確保工作實效。同時，開展指導人民調解工作也需要花費大量人力物力，這都需要經費保障，但據瞭解，絕大多數法院經費預算中都未有此項工作的相應預算和支出。

三、加大宣傳力度。目前，在大部分法院均已建立起訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛化解機制的各項相關制度，而這些制度大多卻是“養在深閨無人識”的現狀，羣衆對調解、仲裁等其他非訴訟矛盾解決方式知之甚少，從而導致一些不須經訴訟程序也能有效化解的矛盾都涌入到法院。如調解協議司法確認制度就鮮爲人知曉，目前爲止，我院還未受理過此類案件。

四、規範人民調解協議確認形式。上級法院對申請確認的“人民調解協議”，在依法審查後的確認形式，調研後進行統一規範，建議採用統一的格式文書，使賦予法律強制效力的調解協議，與法院司法文書一致，避免社會產生誤解，提升司法公信力，使訴調銜接工作體現嚴肅性和規範性。

五、發揮典型示範輻射作用，加強業務培訓，做好人才隊伍的儲備。選擇開展訴調對接工作較好的鄉鎮、村社人民調解組織，召開經驗推廣現場會重點跟蹤推進。加強與司法行政部門的溝通協作，細化對人民調解組織的指導、考覈，及時向有關部門反饋考覈情況，對人民調解組織建設薄弱的鄉鎮村社提出整改意見。加強專業化隊伍建設，嘗試吸收一些優秀人民調解員、大學生村官擔任人民陪審員，定期在法庭參與審案、調解，密切人民調解工作與調解指導法官的聯繫。法院可以會同司法行政部門有計劃分步開展人民調解隊伍的專題業務培訓，嚴格實行考試、年審和持證上崗制度。指導規範民調製度，健全學習、例會、糾紛處理、回訪與檔案管理等制度，實現規範化建設。