基層反映：淺析政府投資項目超概算原因分析及對策大綱

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近年來，我區經濟持續快速發展，固定資產投資數量逐年大幅增加，投資規模不斷擴大，特別是在一些政府投資建設公共項目，基礎設施建設，已大大改善了馬尾區的投資環境，提高人民生活水平。但政府投資項目超概算情況仍普遍存在，雖然各級各部門實施全覆蓋的監督檢查，規範了投資項目及資金管理，但仍沒有得到有效控制，已成爲一種頑疾。究其原因，除了物價波動、政策調整、自然條件等因素的影響外，政府投資項目管理各階段工作存在薄弱環節是其重要原因。政府投資項目超概算，不僅會增加政府投資支出，造成損失浪費，而且會降低政府投資效益，影響政府形象。因此超概算問題亟待解決，筆者現結合審計實踐，分析存在超概預算、超計劃投資問題的原因，並針對性地提出改善建議。

一、政府投資建設項目超概算問題主要表現形式

1.隨意擴大建設規模，增加建設內容。有的建設單位在未經項目審批單位報批，有的不能嚴格按照批覆的概算進行設計、施工，而是隨意增加建築面積，先斬後奏。如：某建設項目在原項目附屬設施和配套工程上，加大建設配套用房的面積3000平方米，總佔地面積爲1536平方米，約增投資1500萬元。

2.自行提高建設標準。一些政府投資建設項目的法人單位，對原概算中的建設標準人爲提高。如某項目夜景燈光原概算90萬元，現提升檔次後，造價爲450萬元左右，約增概算360萬元。

3.建設期限拖延，增加成本。部分政府投資建設項目原概算要求建設期限被長期拖延，建設期限爲一年的項目拖延至兩年或更長才能完成，增加了建設項目的投資成本和建設費用。

4.現場簽證失實。現場簽證中存在無中生有、價量不實問題,有些是由於管理人員及監 理人員工作能力低等原因造成,有些是有關項目管理人員不堅持原則等原因造成,此類現象在隱蔽工程及臨時工程的部位特別突出。

5.改變建設資金來源渠道。部分項目在建設中臨時改變資金來源渠道，由無償投入變爲有償資金投入，增加利息等費用使投資增加。

二、政府投資建設項目超概算原因

1.投資計劃的隨意性。項目立項審批前,沒有科學合理的概算,靠粗略的估計數代替,或投資概算缺乏科學依據,爲了項目易審批,人爲壓低概算,在項目建設中主管領導隨意增加建設內容,提高裝修標準擴大投資規模。同時也存在重點建設、非上不可項目爲了避免“重蹈覆轍”，人爲擴大投資概算,給自己預留寬鬆的資金使用環境的現象。

2.項目設計脫節，造成施工變更。項目圖紙在進行設計時，設計單位未進行實地調查，僅根據建設單位主觀意願、口頭描述進行理論設計，有的設計圖紙甚至出現結構誤差等，在圖審時由於時間匆忙又沒有審覈出來，造成施工圖紙與實際出入，形成工程變更；項目設計時完成後，建設單位領導沒有完成理解設計概念，爲達到新的使用目的，在施工過程中施工方不得不進行變更工程，又會造成超預算投資。如：某項目施工圖設計建築面積爲2.64萬平方米，比初步設計增加2400平方米，僅此約增造價3000萬元（含裝修）。

3.投資（概）預算編制不全面。部分項目批准的投資金額爲估算金額，沒有編制完整的概算書，更沒有施工圖預算，特別建設單位其他費用沒有列入預算，比如：土地出讓金、設計費、監理費、城建配套費、消防配套費等，而這些費用都應該在建設項目決算造價範圍內。如:某項目原概算打樁深度23.5米，實際設計打樁深度40米，深度相差近一倍；場館建築聲學整體漏項，約增造價1280萬元；裝修水電工程量整體漏項，同時原概算未考慮火災報警、防排煙、能耗監控等造價，約增造價3060萬元。

4.招投標過程理下隱患。這主要體現在一個基建項目是由多個單項工程組成,單項工程又由多個單位工程組成,單位工程又是由多個專業工程組成,工程招投標時,有些建設單位只取其中部分內容進行招投標,其他部分仍採用議標,留下討價還價的餘地,形成造價不確定因素。其次,由於承包商採用巧妙的投標策略如不平衡報價,承包商投標報價時,在不影響總價的情 況下將工程預計會增加的項目單價提高，以求在工程結算時得到更理想的造價,這就給有效控制工程造價形成了突破口。

5.建設單位管理水平參差不齊。政府投資項目多數採取由建設單位及其主管部門負責建設管理，建成後移交給業主管理的方式進行，這種只管花錢不管還錢的方式，對控制項目的造價積極性不高，一些建設單位雖臨時組織了指揮部或領導小組，但這些人員往往缺乏專業知識和管理經驗，容易造成工作不到位。管理失誤造成工程返工，額外費用增加的現象屢見不鮮。

6.工程監理未落到實處。首先監理機構不完善，監理人員不穩定；其次，監理制度運行的環境較差，監理組織名爲社會中介構，實受僱於建設單位，在目前的社會環境中，其監理程的一切活動是迎合其僱主。

7.施工單位低價中標，施工變更內容多。有的施工單位想盡辦法，不惜一切代價中標，具體施工時爲了增加造價，想盡各種辦法，提出變更項目，由此必然造成超概算投資。

綜上所述，造成超概算的主要原因是設計單位、施工單位、建設單位及一些個人的不當行爲造成的。要杜絕超概算現象，提高投資效益，必須制定相應的辦法和措施。

三、針對上述因素造成的超概算現象，提出以下改善意見

（一）加強設計階段對工程造價的控制

(1)增強法律法規意識，嚴把決策關。各級各部門要進一步增強財經紀律觀念，充分認識固定資產投資項目審批計劃的嚴肅性。在各級各部門對重大投資項目批覆前，可以進行廣泛論證，聽取專業人士的可行性研究報告，儘量杜絕決策失誤。

(2)工程項目的設計階段是工程投資控制的關鍵階段。項目決策後，控制投資的關鍵在於科學合理的設計。首先選擇具備資質級別的設計單位，設計方案、設計目標要經相關領導，尤其是建設單位認可後，再進行設計圖紙。設計圖紙要經過三級審覈，以確保設計圖紙正確無誤，使圖紙更加規範，達到工程項目的設計目的。

（二）加強施工階段對工程造價的控制

(1)健全設計變更審批制度。設計變更之前，必須進行工程量及造價增減分析，並需經原設計單位同意；如變更後工程造價突破概算，必須報經原審批部門審查，原審批部門同意後，再對工程進行概算調整。

(2)注重對工程費用的控制。加強對工程成本的控制，要特別重視材料設備的採購保管和成本管理。要對各個施工階段進行分項工程成本控制，減少直接費、施工管理費和獨立費的支出，這樣即可控制工程投資又可提高施工單位的經濟效益。

(3)完備隱蔽工程現場簽證手續。隱蔽工程佔工程造價的比重較大，是隨着施工過程的進展面而發生，在工程結算時比較難以掌握。由於工程建成後基礎以下的部分無法看到，若缺乏完備的現場簽證手續，勢必會增加工程結算的難度。因此，一定要制定完備的隱蔽工程驗收記錄，嚴格控制施工現場的每一項隱蔽工程簽證，要以有效簽證後的隱蔽工程量來作爲編制結算的依據。

(4) 推行監理責任制，嚴把監理關。對於建設項目質量管理要選擇具備資質監理單位，簽定監理合同，明確規範監理職責與義務，有效運行監理控制制度，對隱蔽工程及其他內容進行全程跟蹤監理，完善簽證手續，確保工程建設質量，充分發揮工程監理監督力量。

（三）加強對建設單位的約束

(1)認真執行建設項目法人責任制。首先要按法人責任制的要求，選擇工作能力強、實踐經驗豐富、作風正派的人負責和管理項目的建設工作。要落實該制度中各項管理制度的責、權、利的規定，理順各方面的關係，並制定獎懲制度，使這些制度起到激勵和鞭策的作用。

(2)嚴把工程結算關。工程結算將決定建設項目工程成本，最終確定工程造價，但目前，施工單位在提交的工程結算中存在着多算工程量，高估冒算的現象。因此，要加強工程結算審覈工作，特別是加強對額外工程費用的控制，嚴格按規定進行結算。

(3)嚴格合同管理。在執行施工承包合同中，建設單位必須牢牢把握支付關。對施工單位提交的結算工程款清單，要進行逐項審查，並在分項考覈的基礎上實行總量控制，嚴格防範超前結算和超概算的情況以及減少索賠費用的發生。

（四）加強工程的審覈審計監督，確保投資效益

(1)加強建設項目的報建審覈。項目報建時，財政、審計部門要審覈審計項目的規模是否與投資額相配，基礎資料是否齊全，有無改變建設用途內容或擅自提高標準、擴大建設規模等，若發現問題需及時反映給建設項目審批的有關部門。

(2)加強招投標監督，嚴格執行《招標投標法》。除對招標標底、招標文件、合同條款、招標方式等進行審查外，在工程實施過程中還要進行監督檢查，杜絕規避公開招標和虛假招標行爲。

(3)加強建設項目實施過程中跟蹤審計。由於事後審計的滯後性，事後審計不利於控制投資規模，不利於控制建設投資成本，不利於廉政建設。期中審計可及時瞭解現場簽證是否真實、合理、合法，及時發現資金使用問題即時糾正。對於重點工程有關部門要實行全過程跟蹤審查。

(4)嚴格建設項目決算，杜絕虛增造價的發生。要認真審查建設項目是否按有關部門的要求和相關的驗收標準辦理了竣工驗收手續，審查建設項目竣工決算資料是否完整，尤其要對建設項目竣工決算造價的真實性、合理性進行審計，在審計中發現的問題，要及時予以調整。

政府投資項目的投資控制必須從優化設計、加強招標投標管理、嚴格計價管理、加強合同管理、嚴格控制工程現場變更等方面着手，這項工作是一項系統工程，必須通過建立相應的基建管理制度和方法，加強和完善有關的法律、法規政策，才能使工程建設過程做到公平、公開、公正，使政府投資建設項目做到省錢、優質、高效。