淺談如何做好食品加工小作坊監管工作

民以食爲天，食以安爲先。目前，食品生產加工小企業小作坊（以下簡稱小作妨）是我縣食品生產行業的主體，而對小作坊生產的監管工作，是質監部門的重要職責，是構築食品安全放心工程的關鍵。爲了做好小作坊的監管工作，筆者對**縣食品小作坊的監管進行了調查，調查中感到自明確規定由質監部門負責食品生產加工環節的監管職責以來，區縣質監局做了大量的工作，但受當前體制和法規滯後的制約，總體而言對小作坊並未形成紮實有效的監管。

一、我縣食品生產加工行業現狀

據統計，目前我縣已經普查建檔的食品生產加工企業和小作坊64家，存在規模小、數目多、分佈廣等特點。從資質情況看，取得食品生產許可證的企業16家，食品小作坊48家。類別構成十分複雜，含括糧油加工品、食用油、調味品肉製品、飲料、餅乾、薯類和膨化食品、茶葉、酒類、炒貨食品、澱粉和澱粉製品、糕點、豆製品、蜂產品等13類食品。

從調查中得知，我縣食品生產企業現狀不容樂觀。主要存在以下幾個方面的問題：一是絕大多數的食品加工企業都是小作坊，設備簡陋，工藝簡單，無保證質量的必備檢驗設備，原料不把關，出廠不檢驗，部分生產者從開業起不知道生產的產品質量如何，全憑個人經驗定質量。很多還屬於季節性的開關廠，由家庭成員中的1至2人加工、銷售，有的是來料加工，年銷售收進均在3萬元以下，利潤薄，擴大再生產能力差，根本不可能獲取生產許可證。二是全縣大多數食品小作坊的從業人員和經營者文化水平低，技術力量薄弱，缺乏專業生產知識，難以理解監管員提出的要求;質量意識淡薄，大部分運用傳統工藝，不知道所生產的產品標準有何要求，是否達到標準，不能主動地對產品進行送檢把關;對有關的法律法規瞭解甚少，有些甚至只以賺錢爲目的，常動歪腦子，不顧產品質量，不講誠信經營，甚至存在故意製假、售假等行爲。三是有些取證食品企業難以持續有效地保持企業生產必備條件，主要集中在原輔料使用、生產過程、檢驗記錄不夠完善等，對檢查中發現的問題，質監部門責令限期整改的，企業有時不能按期進行整改。四是食品從業人員活動性較大，很難在一個固定的企業長時間工作，一個企業幹幾天就走人，企業考慮到這種情況就不願意爲新來的員工負擔健康檢查費用，而是等員工穩定下來以後再爲其體檢，這樣就使得一批新員工沒有有效健康證而上崗工作;還有一些企業制度不健全，從業職員的健康證未及時進行復查;食品小作坊從業職員多是來自農村，以爲自己身體健康，再加上法律意識淡薄，就不進行健康檢查，致使從業職員的健康狀況難以保證。五是由於我縣檢測設施不齊全，食品的檢測手段不夠豐富，這樣對存在質量問題的食品不能進行科學定性。而送檢，一是費用高，二是信息反饋時間長。在這種情況下，嚴重製約了食品質量安全監管工作的質量和公信度。

二、監管中存在的問題與困難

目前食品生產加工監管工作，實行的是“統一管理、分類監管、重心下移、層級負責”的監管機制，並出臺了一系列制度和規定。縱觀這些制度，對國家和省級發證的企業起到了強有力的監管作用，對生產加工小作坊的監管卻顯得無力而成爲了質監部門監管軟肋。

就生存狀況來看，目前食品小作坊是農村農特產品加工的主要去處，儘管它們遠達不到市場準入要求，但由於它有方便羣衆、消化當地農副產品、增加農民收入的優勢，決定了它們存在的基礎，其具有工藝簡單、經營靈活、成本低，使作坊式生產遍地開花。這一特點決定了關閉取締它的難度與不可行。同時由於大多數作坊收入不穩定、設備投入小，它們大多數並不具備辦證資格而且也難以承擔辦證費用。95%以上的食品小作坊嚴格按市場準入要求均應取締。

按照目前的監管要求，一是對有證有照但生產條件差、達不到准入要求，而當地人民羣衆日常生活離不開，且正規企業產品不能正常供應，地處偏遠地區的食品小作坊。按照食品安全法第三十條“縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產加工小作坊改進生產條件；鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營”的規定。這樣在地方政府允許的前提下，可以允許其有條件地存在，採用專項監管措施，進行嚴密監管。二是強化引導幫扶，促進小企業小作坊發展壯大。三是強化實行食品安全承諾制和食品安全責任制。對地處偏遠地區允許其有條件地存在的食品小作坊要簽訂《食品質量安全承諾書》，承擔食品質量安全責任，要承諾其產品的銷售地域範圍。原則上，其產品只能在本鄉鎮、本村及周邊地區銷售。四是強化開業歇業申報制。對季節性、臨時性食品小作坊，實施開業歇業申報制度。在其開業或歇業時，應向協管員或監管員報告，協管員和監管員要及時向縣級質監部門和鄉鎮政府報告。在小作坊開業前，縣級質監部門應會同有關技術人員、協管員和監管員對小作坊衛生狀況、生產條件和質量安全控制措施進行覈查，符合要求的方可准許開業。

按照上述要求監管，就出現以下倍感困惑的問題：

一是如果可以允許無證小作坊存在並允許其生產，就嚴重違反《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第一章第五條、第二章第九條、第六十九條的規定，尤其是《條例》第六十九條明確規定：個體工商戶生產或者銷售列入目錄產品的，依照條例的規定執行。由此可見這種允許是違法的，也就是說縣級監管部門監管工作起步之日起就應負《條例》第六章第六十二條所規定的法律責任。這種允許導致食品生產加工小作坊在違法情況下運行，一旦出現任何食品安全事故，責任追究的唯一指向的是縣級監管部門，同時承擔無限責任。

二是關於強化開業歇業申報制的問題。縣級質監部門對小作坊開業前沒有任何前置審批，小作坊開業歇業申報與不申報均不違法，對不申報開業、歇業事項無法定依據處罰。可以說目前對小作坊的監管主要問題，是缺乏硬措施和有效的約束方法，更多地把小作坊質量安全寄望於業主的道德和自覺；把監管行爲是否到位寄望於監管人員的道德責任感，導致了監管工作無奈和責任模糊，使基層監管部門對誰負責出現錯亂。

三、變被動爲主動，建議儘快出臺小作坊管理辦法

由於監管處於違法狀態，當地政府和上級監管部門又沒出臺有效的監管辦法，讓基層局處於管違法，不管失職的兩難地位，基層局作爲、不作爲都要承擔無限責任。筆者認爲，與其用這種表面積極、實質被動的監管辦法，倒不如用主動積極的辦法去監管。按照《食品安全法》第二十九條、三十一條之規定：食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定；縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規定，審覈申請人提交的本法第二十七條第一項至第四項規定要求的相關資料，必要時對申請人的生產經營場所進行現場覈查；對符合規定條件的，決定準予許可；對不符合規定條件的，決定不予許可並書面說明理由之規定。一是應儘快出臺小作坊管理辦法。小作坊取締不了，就應合法化。二是如果允許小作坊在，建議應對小作坊食品實行縣級生產許可證管理。及時出臺相關生產許可證規定。這個證可由縣級局按小作坊食品生產許可證條件對其審查，在對小作坊食品生產許可時，可對其產品銷售區域作出限定，對停歇業報告提出要求。縣級生產許可證可一年一審，辦證及年審中的公告費、工本費及產品檢驗費用由當地財政列支。凡達不到小作坊食品生產許可證條件的依法查處，對拒不辦證的依法取締。凡縣級質監局在小作坊食品生產許可證辦證前審查不嚴、辦證後不加強監管的，依法追究相關人員責任。這樣才能使監管合法，責任明確，監管有抓手，分類監管、銷售區域限定、停歇業報告的措施才能落到實處。