農村安置社區“村社融合”的對策調研

農村安置社區是我國城鎮化過程中誕生的新興結構單元，是介於村和城市社區逐步演化的“過渡體”，是一個“農村變城市、農民變市民”的過渡階段，是城鄉一體化發展過程中必經之路。2008年以來，吳興區大力推進農村社區建設，隨着一部分鄉鎮行政村集中拆遷安置、城中村改造和小城鎮建設，逐漸形成一批“亦村亦社、多村混居、半城半農”的各種形態兼有的農村安置社區，這些社區的管理問題日益成爲社會管理中一項突出而迫切的課題，也直接影響着基層政權和黨的建設。從行政村治理模式到社區治理模式，必然會經歷“村社分離”、“村社融合”、“撤村建居”的複雜過程，本文擬以吳興區八里店鎮和湖東街道爲例，初步探索現階段農村股份制尚未徹底完成情況下農村安置社區“村社融合”之路。

一、吳興區部分鄉鎮街道農村安置社區的現狀

調研單位八里店鎮目前行政村19個,社區11個，其中農民安置社區7個，涉及安置村20個。農村安置社區中建立黨組織4個，社區管理委員會1個，黨員209名，人口4.19萬人（其中城市流入人口0.89萬人）；湖東街道目前行政村8個,社區11個，其中農民安置社區4個，涉及安置村8個。農村安置社區中建立黨組織3個，社區管理委員會4個，黨員860名、人口約5萬人（其中城市流入人口約3萬人）。這兩個鄉鎮（街道），經過幾年的實踐探索，逐步形成了“相對集中、分類管理、適度融合”的農村安置社區管理模式，但也受到“佈局規劃、人員類型、思想觀念、體制機制”制約，造成社區管理的“盲區、堵點、弱化”。

1.多元盲區並軌。村社兩套班子的並駕齊驅，在保證“機構一個都不少”的同時，一定條件下催生了“一個都管不好”的盲區。一是區域交叉盲區。在邊拆遷、邊建設、邊安置、邊規劃、邊設立的過程中，因既定政策、城市化推進等不確定因素，造成村有村的區域、社區有社區的區域，“你中有我、我中有你”和“小村大社、大村小社”的現象，極易形成各類條線在區域管理上的盲區。二是服務管理盲區。村社兩個基層單位，針對各類管理對象有着兩套不同的詳細清單，“你管你的、我管我的”現象突出，平時溝通交流、覈查比對比較少，容易在相關對象頻繁流動的情況下“漏管、失管”，形成“真空化”。三是職責重疊盲區。除行政村經濟管理職能外，村社其他管理職能基本相同，職能上的重複交叉，責任上的模糊重疊，使得管理服務難以劃分，在目前缺乏有效的村社協調機制的情況下，容易造成工作推進緩慢，甚至導致工作上的推諉和停滯。

2.多重堵點牽制。現有農村安置社區管理水平相比城市社區偏弱，是由多種原因造成的，既有主觀的也有客觀的。一是管理力量不足。部分安置社區採取鄉鎮街道直管、以村代管等模式開展社區管理服務，安置社區基層組織建設不夠完善。普遍存在人員配置不足、素質偏低，服務能力不強的現象。二是事務辦理多頭。村社的分離並存，造成事務歸口和人員戶籍不統一，辦事常常需要“兩頭跑、跑多次”的現象，造成羣衆的不理解或不滿意。三是有效保障欠缺。我區的村社運轉經費按照戶籍人口數量覈算撥付，而安置社區人口的戶籍均留在原行政村，從戶籍統計看，社區往往就是“空心社區”，造成經費“大頭到村、小頭到社”的情況，甚至出現安置社區基本經費無法保障的情況，同時部分保障資源和公用的社會力量，也存在村社間的不平衡性。

3.多級弱化重合。目前農村安置社區“集中安置、村社分離”的現狀，一定程度上弱化和阻礙了農村安置社區的提檔轉型。一是認同感弱化。個別社區規模過大，集中安置的村過多，“插花式”安置多，社區居民還停留在村的觀念上，依舊習慣有事找“村部”。部分社區居民的農村傳統生活習慣根深蒂固，缺乏自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的責任感和義務感。二是支持力弱化。村社分離，村還保留有股份制經濟，經過徵地拆遷、留用地兌現和三產收益，村級集體經濟實力較強，鄉鎮街道或多或少存在重村輕社的思想，與村相對而言，社區建設的支撐力比較薄弱。三是自治度弱化。安置社區由村拆遷後劃區域設立，一定程度上還保留有村的“附屬物”的觀念，工作開展常有“村怎麼做，等等看看靠靠”的思想，社區的自治能力和水平虛化弱化。

二、吳興區村社融合的階段性啓示

目前，八里店鎮和湖東街道結合區域特點和各村實際，探索並初步形成了“片區集中融合”、“幾村融一社”、“以社帶村”等特定的形態融合模式，創新了“123456工作法”、“黨建聯盟”、“四方會談”、等社區治理方式，提升安置社區管理水平，取得了階段性成效。

1.融合模式注重合理化。充分按照“尊重羣衆、合理佈局、符合實際”原則，借鑑上海、蘇州等地區科學做法，綜合考慮人員、安置情況等因素，合理探索融合模式。一是“建片區”。八里店鎮按照區域位置，對北面“插花”安置的31個村和社區統一集中佈局爲五個片區，每個片區實行片區黨工委（片區長）負責制，集中建設“黨羣服務中心”，建立“三辦一廳”，由班子成員擔任片長，實行“鎮級力量下沉、村社服務集中”的融合模式，並以點帶面，逐漸推進。二是“村融社”。以富田家園和六合社區爲代表，雖然村民“插花”安置，但由於完成整體拆遷，城市基礎設施較爲完備，村級集體資產股份制改造也已完畢，因此，探索打破原行政村地域概念，採用保留村集體經濟股份制公司，採取“社區主導”模式，整合各村人員融入到社區治理和服務中，待時機成熟後逐步推進“撤村建居”。三是“村轉社”。以湖東街道針對章家埭、談家扇爲代表的，主要是依託美麗鄉村建設、城中村改造，經過村域佈局不斷調整、社區功能不斷增強、產業經濟不斷髮展而形成，具有“新村建設與舊村改造同步進行、村級配套設施不斷健全”等特點。對這些“一村一社區”的類型，社區硬件建設上“以村帶社”，社區治理理念上“以社帶村”，並加快推進“撤村建居”步伐。

2.治理模式注重有實效。以“人的融合”爲目標，在不斷深化社區暖心服務、探索管理體制機制上下功夫，逐步轉變黨員羣衆觀念。一是黨建引領強核心。強化片區黨工委和社區黨組織的政治引領,充分發揮基層黨組織的領導核心作用。加快推進村社融合，加強黨組織組建力度和服務力量，推進黨員活動社區化，建設區域共享型黨員活動陣地，探索實施“活動聯辦、輪流策劃、共同參與”制度，促進黨員更好融入到新社區。深入拓展區域化黨建，注意吸納轄區單位、駐區機構黨組織負責人，以及業委會、物業企業的黨員負責人，在社區黨組織中兼職。二是治理機制求突破。秉持“共建共治共享”理念，按照“基層黨建引領、社會力量攜手、多元主體參與”思路，通過組織凝聚、資源整合、人羣動員、環境共營，加快推進社會力量參與基層社會治理新路子。湖東街道在章家埭村和蜀山社區探索建立“四方會談”的工作機制，由村（社）黨組織牽頭，物業公司、業委會（村居民代表）、轄區組織（社會組織、經濟組織、共建單位）共同參與，會上具體談問題、講舉措、定時限，每月月底進行公示，每季度實行排名並通報。切實強化服務居民的意識，提升村民到居民的認同感，引導有序參與自治。三是活動載體有創新。拓展“網格化管理、組團式服務”，在農村安置社區開展爭做“黨員好鄰居”活動。主要通過黨員身份亮一亮、黨員戶貢獻比一比、黨員自身要求緊一緊等措施，把黨員管起來、形象樹起來。同時，讓社區服務團隊組成人員“亮身份、亮區域、亮職責、亮承諾、亮奉獻”，主動展示服務形象。全面實行“黨羣連心卡”制度。以社區爲單位，通過公佈服務內容、幹部（黨員志願者）個人信息，開展組織設崗、黨員認崗、羣衆督崗，普通黨員“任職做事”等活動，搭建黨員聯繫服務羣衆的橋樑紐帶，讓黨員幹部和居民在社區裏都產生歸屬感、使命感和責任感。

3.功能保障注重一致性。進一步完善人、財、物保障機制，確保新型農村社區有人幹事、有錢辦事、有場所議事。一是加強人員保障。八里店鎮和湖東街道分別採取從現有行政村幹部中抽調集中一批、從城市社區中挑選調整一批、從鄉鎮街道幹部中下沉一批的辦法，配足配強安置社區幹部，目前兩個鄉鎮街道抽調機關幹部30名，交叉調整16名，行政村集中抽調75名。二是建好平臺保障。加大融合社區（片區）黨羣服務中心建設的，做到同步規劃、同步建設，已建成的服務中心嚴格按照“服務區域最大化、辦公面積最小化、社會效益最優化”的要求，合理設置辦公室、活動室、服務室和居民文體活動廣場等爲民服務場所，優化功能佈局，強化綜合配套，拓展服務領域。三是強化資金保障。強化農村安置社區保障體系，八里店鎮採取“片區”財政預算制，有效的保證了片區內安置社區的保障力度；湖東街道對安置社區按照城市社區同等標準下撥社區經費，切實加大對社區保障力度，同時充分調動各種社會組織、駐區單位等社會力量積極參與社區管理，最大限度的把各種力量凝聚到新型社區管理中來。

三、吳興區村社融合的對策建議

做好新形勢下村社融合和社區管理工作，始終緊扣過渡期農村安置社區實際和特點，分步分階段推進村社從“組織融合、發展融合、治理融合、服務融合、人心融合”五大融合，注重提升功能，強化便民服務，不斷提高社區管理工作水平。

1.建立健全“統一領導、因社制宜、分類推進”的融合方式。融合的重點在於推進的合理化、可操作性，要符合現有村和社區的實際，制定一村一策、一社一策，確保“能”融合，融合“好”。一是搭建協調機構。建議成立以區委、區政府分管領導任組長、有關職能部門和鄉鎮街道組成的領導小組和村社融合推進工作機構，建立健全上下配合、相互協作的領導協調機制，統籌平衡面上工作，協調村社融合重大工作部署、重大政策制定、重大問題研判等職能，有力推進農村安置社區村社融合工作。二是實行分社定策。村和村之間有差異，社與社間也都因設立時間、人員類型等存在不同，沒有固定的融合模式，有的村經濟好人口多，有的村經濟差人口少，有的社區是由某一單一村發展和徵遷發展而形成，有的社區是採取幾村“插花”式集中安置形成的，在推進融合過程中必須摸清村社區情況、羣衆需求和難點，分別研究制定融合舉措，確保平穩有序。三是逐類分段融合。按照“一村一社的定向融合”、“幾村一社區的全面融合”、“幾村一社區的分域融合”三種模式，並根據難易程度，制定村社融合時間進度表，按照先行試點，以點帶面的原則，因地制宜地在全區範圍內逐段推進。

2.建立健全“三明確三不變”的融合保障。融合的難點在於機制體制等多方要素保障、理順各方管理體系、明確運行方式。一是明確主體地位，社會身份不變。村社融合後，要徹底解決社區黨組織、居委會主體地位缺失造成的一系列問題。統一實行社區大黨委領導，確保黨的凝聚力和集中性。機構上仍保留村黨組織、村委會和村股份制經濟合作社，股份制體制不變，村民即“股民”的身份不變。黨員實行“政治身份在村，日常活動在社”的“雙重管理”。社區黨組織、社區居委會將村的黨員、轄區內的村民全部納入社區日常管理。二是明確管理內容，服務方式不變。村社融合後，對於之前設置不合理的社區，及時調整社區管理區域、優化社區管理範圍，制定村股份制合作社和社區管理職責兩張辦事清單，摸清村人員按居住地選擇社區後管轄人員數量和情況，確實做到“無縫對接、有效響應”，確保黨員羣衆享受的服務內容和一站式辦理的服務方式不變。三是明確資金保障，來源形式不變。社區相對於村，經濟實力明顯不足，村社融合、社區“實心化”運行後，在固化社區運行經費的財政兜底保障的基礎上，建立完善“一村一社”、“幾村一社”按居住人口比例共同承擔社區管理、建設、維修的經費的分攤機制，整合原村社轄區內第三方社會資源，確保社區運行順暢高效。

3.建立健全“三個一”的融合載體。融合的關鍵在於人心，只有打破村社幹部的思想顧慮，不斷提升社區中的“村民”獲得感和幸福感，逐漸模糊“村”的歸屬感，才能真真切切的推進“真”融合。一是堅持“一固定”解決“幹部心事”。真融合的關鍵還要看幹部隊伍思想觀念牢不牢，協調解決村社幹部在“身份、待遇”上顧慮，人員上採取“分類實施、逐步消化”的原則，對所轄村和安置社區的工作人員按照“相對統一、崗位雙選、待遇合理”的模式，打破身份界定、實行通盤管理，確保“心齊、人齊”，推動村社融合工作。二是貫通“一集中”簡化“身邊小事”。村社融合的第一步就是要做到“場地融合、服務融合、一中心受理”，在人員“雙選”的基礎上，除分流村股份制經濟合作社的人員外，其餘人員進行統一培訓集中，優化新中心服務功能，簡化羣衆辦事流程。在精簡服務人員，減少行政浪費，避免來回跑路上，持續深化“最多跑一次改革”，變“到處跑”爲“一處跑”，變“重複做”爲“直接辦”。三是搭建“一平臺”搞活“羣衆樂事”。堅持在設施升級中得人心，在服務優化中暖人心、在活動豐富上聚人心，要進一步整合文化、民政、衛生等部門力量，深化和合理推進社區綜合文化服務站、幸福鄰里中心、社區衛生服務中心建設，藉助這一綜合平臺，串聯和整合區域內“碎片化”的社區服務資源，拓展社區公共服務空間，打造“一公里服務圈”，提高原村民對新社區的歸屬感和認同感。