關於小城市保健品監管問題根源探析的思考實踐

隨着經濟快速發展、醫療水平不斷提高、城鎮化進程不斷加快，XX街道相對富裕的老年人口增加非常迅速，老年保健品市場隨之蓬勃發展，爲老人身心健康、轄區經濟發展注入了活力，但隨之相伴而生的保健品投訴和違法經營行爲也如影隨形。爲保證老年人權益，促進保健品市場健康發展，XX市場監督管理所自2017年開始不斷強化銀髮消費專項整治行動力度，以一戶一檔明底細、抽檢查處保底線、日常巡查施壓力、廣泛宣傳提意識等方法不斷淨化轄區保健品市場，共關停23戶，約佔保健品主營商家的1/4，保健品投訴率不斷下降，取得了一定成效，但是離羣衆期望還有一定距離。本文通過對近年XX保健品市場變化的調研，力圖探求小城市保健品市場監管問題根源，尋找有效解決途徑，力促保健品市場多方共贏。

一、法律層面上：

（一）保健品法律概念和一般人認定的概念有出入。依據相關法規的定義，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質爲目的的食品，即適宜於特定人羣食用，具有調節機體功能，不以治療疾病爲目的，並且對人體不產生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。除了註冊成的保健食品外其他食品不得聲稱具有保健功能。但是保健品、保健用品目前卻沒有明確的明確定義，甚至有觀點認可保健品是保健食品的簡略說法。實際生活中，公衆特別是保健品消費主力人羣認爲的保健品卻並不僅僅是保健食品，還有從中藥概念延伸而來的各類滋補膏方，從營養概念延伸而來的藥食同源產品，從康復概念延伸而來的部分醫療器械，從玉文化延伸而來的的玉牀、玉枕，從按摩推拿概念延伸而來的按摩椅、按摩牀等，但這些所謂的“保健品”其實沒有與之對應的法律概念，在國民經濟行業分類標準中也分屬不同領域，因此在日常監管中就不可避免地凡事監管人員和消費者“雞同鴨講”的狀況，而且固有印象很難改變，尤其是老年人。比如一些消費者對明確屬於保健食品範疇的“勁酒”、“紅牛”等商品直到現在還是與固執地認爲就是普通食品，而對屬於普通傢俱的玉牀、泡腳桶等卻非要戴上“保健品”的高帽。

（二）現行法律法規和監管實際、人羣期望有一定差距。現行法律體系沒有保健品的專門法規，最明確的是《食品安全法》及相關法律體系中對保健食品的監管，而其他所謂的“保健品”只能運用相關的醫療器械、藥品、廣告等法規進行監管；實際監管中除了保健品質量、虛假宣傳之類可以依法查處的問題之外，更多的投訴以及矛盾聚焦在保健品的銷售方法、價格效果等方面，但因相關法律法規和監管服務跟不上老齡化時代等客觀原因，這類矛盾很難依靠簡單的處罰、檢查來解決。此外，保健品虛假宣傳頁存在着發現難、取證難的客觀現實，以XX市場監管所今年關停的某保健品會銷中心來說，檢查人員每次檢查都未發現任何違規宣傳的資料、標牌，詢問前來參加集會的老人也都是口口聲聲爲保健品商家說好話，甚至還委派過所內職工便衣檢查都未發現任何線索，可從周圍商家的反映和部分羣衆的舉報能分析得到該會銷中心存在違規宣傳的可能。在無法順利掌握違法證據進行查處的情況下，爲了周邊羣衆的期望和與會老人的利益，XX所監管幹部只能加大檢查力度，並在每次檢查時拿過保健品營銷員的話筒開展保健品知識的宣傳，明言會銷場所常見的“陷阱”，鼓勵現場老年人去正規藥店、超市選購同類保健品，經過幾個月的密集巡查才促成該店關停。

二、消費者層面上：

（一）引導老年人正確認識保健品與人體健康仍存在一定難度。得益於近幾年的銀髮消費專項整治行動，在經過新聞、報紙等媒體宣傳和宣傳欄、上課、走訪等基層宣傳的多方位知識普及，老年人對保健品不能替代藥物有了一定了解，對各類傳統騙局也有了一定防範意識。但是囿於小城市老年消費羣體（特別是農村拆遷戶集中地帶）多爲文盲、半文盲或低學歷人羣的侷限，他們的知識更新跟不上時代發展，對保健品與人體健康關係仍存在一定的認識誤區。一是混淆保健品無害和有益的概念。根據法律相關規定保健食品不能像藥品一樣存有副作用，不少老年人就認爲保健品（不僅僅是保健食品）既然無害就都是有益的，而且是對所有人有益的，再加上一些保健品的誘導性宣傳，老年人更加任務保健品吃（用）得少就益處少，吃（用）得多益處多，根本不去考慮自己是否需要、自己是否適合、多久起效、具體效果如何，甚至有老人因購買的保健品快要超出保質期而大量服用引發不適的案例。二是代間交流比代際溝通更有效。老年人羣體之間具有更多相似性更容易引發同理心，所以不少保健品營銷依然會利用免費試用、免費試吃聚集老年人，營造輕鬆氛圍讓老年人相互交流並加入暗示或誘導，引發老人盲從心理達到營銷目的；而負責正面宣傳和監管的執法人員往往比老年消費羣體年輕，存在一定的代溝，無法對老年人因自然衰老產生的各種機能衰退產生感同身受的同理心，老年人在心理上也更不喜歡年輕人的教導。

（二）不同人羣對保健品經銷價格溢價是否合理存疑慮。在基層處理保健品投訴過程中發現，保健品退貨引發消費糾紛的往往是價格，而不是質量或服務。投訴人往往認爲保健品經銷者銷售的保健品價格過高，存在欺騙老人行爲，要求退貨，而這位投訴人有時候並不是購買保健品的消費者本人。商家的理由則是一直以這樣的價格銷售此類商品，拒絕退貨。同樣的商品在不同人眼中價值相差巨大，僅僅因爲價格引發是不是“合算”是不是“欺騙”進而投訴的，這在所有商品中保健品是獨一份。有時候同樣的商品在某些老年消費者眼裏就是比較能接受，只要他們覺得自己用得舒適、有好處，也許這羣人還會自願做商家的免費推銷者，哪怕自己節衣縮食也要買這些保健品，畢竟花錢買健康是老年人最願意做的。而部分老年人和大部分老年人子女往往相對理性，認爲老年人捨不得吃捨不得穿偏要花錢買那些看不出明顯效果的保健品就是被騙了。其實在那些要求退貨的投訴事件裏，也會有老年人不大樂意退的，因爲他們認爲是保健品還沒起作用是使用（或食用）時間不夠長才沒見效，有些固執的老人還會認爲要求退貨的兒女就是不孝子，就是看不得老人給自己花錢。於是爲了緩和家庭矛盾，不少投訴人往往會希望監管部門出手整治老年人保健品市場，讓老人不要盲目去買。這就引出一個法律與監管的問題，物價中的溢價如何合理界定。一件古馳、普拉達的皮具其物料成本是其售價的百分之一或者千分之一，但沒有人質疑定價，因爲市場和品牌溢價就是那麼多，但保健品市場發展不過短短几十年，而且健康溢價如何界定非常困難，就如同1448萬元的救命藥讓輿論譁然一樣，成本低、研發高能救命的要都有人質疑。何況沒有明確研發成本、沒有各種國際品牌、馳名商標加持的各類保健品。

三、經銷者層面

（一）保健品市場魚龍混雜，部分經銷者盯緊拆遷農戶。生活方式改變的不適應導致拆遷農戶更容易成爲保健品營銷騙局的對象。以XX爲例，近十年經濟發展迅速、城市擴張極快、老人保障水漲船高，一半的老年保健品消費羣體是近些年拆遷進城的農民。這些原來只會種田、節約慣了的人成了有錢、有閒階層，但是卻沒有足夠的休閒娛樂來打發空餘時間，子女也沒有足夠的時間陪伴他們，他們更沒有興趣去培養一些音樂、美術、攝影等愛好，因此當保健品經銷商組織一些免費體驗、免費講座並提供一些視聽影音設備時，老人們往往呼朋引伴，聚到一起聽講座、唱紅歌、聽越劇、看老電影等，很像一些社區、公園裏常見的夕陽紅沙龍。這些拆遷農戶前半生往往沒有受到良好的教育，很多是文盲半文盲，之後的大半輩子也基本和土地打交道，所瞭解的其他知識非常少，系統的健康知識比較匱乏，而身體機能的衰退又讓健康成爲一個避無可避的問題，因此這些人對“免費講座”非常推崇，可這些夾帶私貨的保健品營銷集會上傳遞的健康知識往往會誘導他們做出錯誤的購買決定。此外，由於這些保健品商家打溫情牌，對這些商家進行執法檢查時，部分老年人還會竭力爲保健品商家背書，在這些商店進行保健品宣傳時有些人還會不耐煩。

（二）流動違規會銷偶有發生，監管較難。在日常監管中有一類比較常見的外來保健品推廣會議，類似品牌推廣會，召集相關服務對象介紹產品、打開市場，正規的營銷聚會不售賣產品，基本不會引發糾紛和舉報投訴。但在實際中，偶爾會發生外來流動商家短期（5天-15天左右）租借某個賓館、酒店或者空置店面然後吸引老年人，然後以“保健”的名義推銷非食品類商品，比如以“保健鞋”的名義高價推銷老人鞋，然後在老人或周邊人沒有反應過來之前就溜之大吉，等監管部門去了解情況時，現場任何營銷廣告、資料都沒有，甚至連留給短期出租方的電話都已經打不通了，很難找尋線索；而且由於營銷時間短，購買人數不大，商品單價不是特別高（太高老人會提高警惕不買），有些人也沒有精力繼續追究。雖然這樣的保健品違規會銷經營很少發生，但是無論是事前防範、事中發現還是事後追查都比較困難，於是XX市場監管所幾年來從提高老年消費者警惕心和加強賓館酒店自律這方面着手，使近年幾乎沒有發生過相關案例，但是不排除會有往農村小集鎮、新農村聚集點發生的可能。

以上保健品問題在小城市爆發的根本原因其實是經濟的快速騰飛和農村原有生活方式被打破所引起的，這是老年人對健康娛樂的追求、對消費觀念的轉變和現有的知識普及、老年服務不到位之間的矛盾表現，因此在隨着小城市中心城區加大保健品市場監管宣傳、老年活動中心不斷新建以及周邊農村快速富裕的情況下，保健品商店開始了向農村轉移的趨勢。

爲了更好地監管保健品市場，迎接老齡化社會的到來，筆者在此拋磚引玉，列舉幾條破解上述問題的方法。

一、普及濃縮簡化的概念和條款，宣傳重點向農村推移

一是儘快進行保健品概念的澄清和相關監管法規的調整，清晰明瞭地界定保健品、保健食品、保健用品、醫療器械、特殊用途食品的法律概念、行業標準，在保健品生產、經營、使用等過程制定相應的法規，爲監管者、經營者、消費者提供一個可供查詢、較易區分的標準。在保健品制定監管標準時也可採用分級分層的方式，以便適應保健品種類衆多、監管實際複雜的情況，提高在基層監管中的實際操作性。例如可以更改微量搭售“紅牛”、“勁酒”等保健食品的小食雜店的監管場地標準，允許這些面積小、保健食品佔比更小的小商店不單獨另設“保健食品銷售專區”，而是從進銷貨方面加強對此類商家監管。在現階段普及保健品知識時，對尚未完全明確的相關概念，羅列轄區保健品商家信息和宣傳對象需求，用盡量簡單易懂的語句概括商品信息和功能，並說明法律界限，讓羣衆有一定的判斷能力，不輕易被保健品營銷員左右。

二是基層監管提高向公衆普及保健品與健康、醫療等相關知識的速度，在保健品會銷尚未深入的城市遠郊、農村提前宣傳，爲羣衆打好預防針。根據各自轄區保健品市場實際現狀，整理投訴、案件的信息，綜合日常監管見聞，在知識宣傳普及上有所側重，掌握保健品市場新動態提前預防。以筆者所在小城市爲例，城區本來是保健品市場主場，特別是會銷類保健品幾乎在農村看不到，但隨着城裏基層監管人員與社區的聯合宣傳，加上整治力度加大，會銷市場已有回落態勢，而農村的逐漸富裕，新農村建設的興起，加上宣傳力度上不如城區，保健品市場近年有往農村蔓延的趨勢。掌握農村宣傳與城區宣傳的不同點，利用四個平臺下沉聯村聯社區、黨員先鋒活動站等優勢，協同其他工作在走訪中擴大保健品知識、健康知識的普及與宣傳。在保健品佔領農村市場前提前佈局，讓農村老人對常見陷阱有辨識能力。

二、做好價格監管，使保健品定價與目標人羣相適應

一是引導市場定價往更合理的方向發展，促使保健品廠家加大研發、提高服務、打造品牌，推動保健品市場分層發展。老齡化到來不可避免，老年人保健品市場將來更爲巨大，保健品市場可以仿照化妝品、服裝等成熟市場針對不同消費層次的老年人客體推出相應產品線。在實際監管中筆者發現現在保健品投訴中因價格問題引發的投訴遠超其他問題，關鍵原因就是保健品的高價格與其對應的消費人羣不相適應，這同樣也是不規範的保健品經銷給人“欺騙”感覺的原因。現實中有的老年人因長久養成的節儉習慣，在買菜穿衣上斤斤計較，捨不得多花一分錢，而在不瞭解的保健品領域卻一擲千金，巨大反差很容易讓子女反感，特別是有的老年人是被保健品經銷商用似是而非或避重就輕的宣傳手段引誘購買的，這樣的情形就更容易引發糾紛。健康是每一位老人都有權追求的，無論貧富，保健品市場應該爲所有老年人羣服務，而以研發、服務、品牌來理順保健品市場價格問題，讓更加公開透明的質量價格體系來引導老年人自由選擇保健品，遠比監管人員苦口婆心勸說、與違規經營者鬥智鬥勇等方法更有效。在目前保健品概念還比較寬泛的情況下，可以嘗試先把保健食品的商品梯隊建立起來，將相似功能的品類列舉不同產品的價格和對應的廠家，比如可以將幾百種蛋白粉品牌同時列舉，將對應的價格、品牌、生產廠家、主要成分、主要功能、特殊作用等一一列明，無論是消費者還是監管者在看到某一產品時，就可以進行比較，購買時做到心中有數，宣傳普及時能做到有的放矢。

二是根據目前保健品市場消費投訴和違法案件相關信息，適當提高保健品銷售成交要求和售後服務水平。打造一個適合不同消費層次、健康發展的保健品市場不是一朝一夕的事，而政府、監管部門又不能走回計劃經濟老路去幹預保健品市場定價，因此現階段的保健品價格亂象和消費人羣定位混亂還需要監管部門的其他方法。加大處罰和整治雖是最常用的，但這往往針對違規事後；強化宣傳和知識普及雖然可以提高消費者安全意識，但總有覆蓋不到的點；因此筆者認爲交易過程的嚴加監管顯得非常必要。對保健品行業可以採取特殊交易規則，比如要求任何以“保健”爲賣點的商品，特別是會銷場所、保健品專營商家在與老年人進行大額成交時要求有家人的知情同意，此類商品不僅包括保健食品，還應該包括以“保健”方式宣傳或老人以“保健”爲目的才購買的各類玉牀、醫療器械等其他商品，知情同意的方式可以是現場陪同購買、書面同意書、手機聊天記錄等相對合適的方式。強制保健品行業做好售後服務，以集會方式開展的銷售或金額較大的商品要能進行無理由退貨，對無固定場所的保健品集會營銷要進行備案，甚至收取一定金額的退貨保證金等。

三、發展志願者隊伍，協助營造溫情社區

一是利用四個平臺下沉、市場監管幹部聯村聯社區等便利條件，加強與村社區黨羣組織合作，與村社區力推的居家養老等服務相結合，在熱心羣衆特別是退休的老年人中招募保健品宣講志願者，併爲這些志願者提供簡單的保健品常識、醫療健康知識等宣傳材料和宣傳物品，讓他們在日常生活、羣體聚會、居家養老服務中傳遞保健品選購的基本常識，提高志願者鄰居朋友們識別保健品市場各種“陷阱”的能力，配合監管部門的正面宣傳。培養志願者識別保健品違法違規的能力，在發現有外地流動過來的保健品會銷點時及時和監管部門聯繫，從而提高監管部門發現保健品違規行爲線索的廣度、速度，阻斷違法行爲的發生。

二是在營造溫馨村社區、充實老人晚年生活上有所作爲。加強與村社區、文體部門、社工組織聯合，在爲老年人提供更多文體活動的同時，提供更多的健康知識宣傳。利用村社區的友鄰點、活動中心，將保健品知識普及與居家養老、社區黨建、“夕陽紅活動”等聯繫起來，從老年人最爲關注的身體病痛着手，選取一些有針對性的老年保健知識、醫療知識、保健品選購知識來開展宣傳，代替以往市場監管部門相對單一的發傳單、開講座等枯燥形式，提供一定的空間和時間讓老人一起學習、交流、娛樂，在玩樂中學到養生知識和保健品知識，從而降低那些保健品經銷店免費體驗的吸引力。