關於基層市場監管體制改革後的幾點思考

關於基層市場監管體制改革後的幾點思考

按照中央關於地方機構改革的決策部署，周村區市場監管體制機構改革已基本完成。機構改革後，統一市場監管體制完成構建並平穩運行。但新體制運行中，也存在職責事項疊加、基層監管弱化、配套改革遲緩等問題，需要深化配套改革，創新監管模式，加快完善統一、權威、高效的市場監管體系。

一、市場監管體制改革後運行的基本情況

一是機構改革任務基本按時完成。1月21日，周村區市場監督管理局正式掛牌後，及時成立了機構改革工作小組，下設人事編制、財務法制保障、行政後勤、黨建宣傳、業務協議5個工作專班，印發《機構改革組織實施工作方案》和《機構改革籌備期若干工作規則》，明確有關程序和工作要求，確保各項工作有章可循、有序推進、無縫銜接。及時制定了有關制度，有序完成職能配置、內設機構和人員編制“三定”，完成了辦公場所集中、內設機構及人員調整，實現各科室負責人及幹部職工的交流融合，確保了改革過渡期思想不亂、隊伍不散、工作不斷。

二是理念、工作、隊伍實現初步融合。通過走訪基層單位、召開座談會、談心談話等方式，摸清全局狀況。舉辦了趣味運動會，設立拔河、跳繩、踢毽子、飛鏢、乒乓球撲克等項目，打破原來部門界限，混合組隊參與，以運動促協作助融合，進一步增進友誼，促進和諧機關建設。組織了集中學習培訓，要求全體黨員幹部職工要正確對待改革，樹立克服困難的信心，強化責任意識，提升素質能力。積極謀劃2019年各項工作，出臺了《淄博市周村區市場監督管理局關於開展“敢擔當、嚴落實、創一流”實踐活動的意見》，要求全局上下轉變工作作風，強化擔當，狠抓落實，高質量完成各項工作任務，確保實現爭先進位工作目標，推動了市場監管事業健康穩步發展。

三是各項工作任務統籌協調推進。圍繞“守底線、促發展”兩個重點，加強監管資源合理配置和有效利用，統籌推進監管、維權、服務各項工作。自年初開始，成功舉辦了第四屆中國軟體家居發展論壇和“康林家居杯”第五屆傢俱採購節，吸引來自晉、冀、陝、皖、豫等18省、市、自治區的客商2萬餘人蔘展，進一步擴大了周村沙發傢俱的品牌影響力。開展農村食品市場、飲料專項整治，查處“牛欄山”白酒、“烏蘇”啤酒、“中華”啤酒、“山楂樹下”飲料、“周村香酥燒餅”等商標侵權案件7起；保健市場百日行動中，查處各類保健品會銷窩點40餘處，罰沒款20萬元；開展掃黑除惡專項行動，查處一起傳銷案件，罰沒入庫338萬餘元，成爲全市第一案；查辦了全市第一起網絡刷信炒單案件，全省網絡市場監管現場會確定在我局召開。這些成績的取得，初步顯現出優化協同高效的改革效應。

二、監管中存在的問題

（一）職責事項疊加，工作統籌難度大。機構改革後，市場監管部門行使的行政權力事項、承擔職責任務繁多，據不完全統計，執行的法律法規近400餘部，成爲“超級部門”，還要應對區裏的扶貧、創城、維穩、旱廁改造督導等衆多任務，特別是12345政務服務熱線轉辦消費者投訴事項多，大量工作任務壓到了市場監管所，南郊市場監管所、絲綢路市場監管所每週需要處理消費者投訴40餘起，地方政府把回訪滿意率作爲考覈標準，由於存在一些無理訴求如職業打假人的舉報，爲了提高滿意率，基層維權人員常常迎合舉報人，“委屈求全”，難以調動基層監管人員的工作積極性。改革後基層市場監管部門編制、人員有一定削減，而省委巡視、“不忘初心、牢記使命”主題教育等工作抽調市場監管部門人員多，上級部門通過抽調、借調、掛職等各種形式，從市場監管部門調出大量年輕人員，人、事矛盾較爲突出，如何把握輕重緩急，合理擺佈工作力量，成爲普遍難題。

（二）基層監管弱化，監管能力難適應新要求。一是人員數量難以滿足日常監管。從編制情況看，改革前，原工商覈定行政編制95人，食藥覈定行政編制49人，質監覈定行政編制12人，合計156人；改革後，區市場監管局覈定行政編制90名，行政編制縮減42%。從現有人員情況看，全局共有人員170人，其中行政人員118人，參公人員13人，事業人員39人，男性50週歲以上的61人，佔比35.8%，女性45週歲以上的16人，佔比9.4%，免職離崗的16人，佔比9.4%。全局綜合執法人員編制覈定33人，實際在崗人員15人；從基層監管所情況看，目前基層所平均在崗人員5人，但是經過一系列“簡政放權”改革後，市場主體逐年大幅增長，加上合併後監管範圍更廣，涵蓋原工商、食藥、質監的所有業務，讓基層監管人員身心俱疲。二是人員素質不平衡，目前一線監管人員年齡層普遍偏高，基層監管所平均年齡48歲，平均年齡最大的大街市場監管所50歲，基層監管人員的學習能力、適應能力都較差，新業務模塊特別是藥品、特種設備監管、標準計量普遍專業性強，比較難上手，業務水平受限，新增業務難開展。三是“畏難思想”冒頭。機構改革後，特別是市場監管所劃歸鎮（街道）屬地管理後，明確規定考覈鎮（街道）佔60%，市場監管所不但要完成區市場監管局的市場巡查、專項整頓、消費投訴、執法檢查、統計報表等工作任務，還要完成鎮（街道）的拆遷、維穩、防汛、環保等工作任務，勢必會出現人員流失、偏離主業等問題。

（三）配套改革遲緩，監管人員面臨問責風險。機構改革後，市場監管局整合了原工商、質監、食藥監以及價格、反壟斷等市場監管職能，監管事項量大面廣，情況複雜，且多數關係民計民生公共安全。由於基層監管能力和資源存在客觀不足，導致系統性風險、次生性風險的可能性加大，監管情況異常複雜，履職風險較改革前更爲凸顯。史上最嚴的《食品安全法》出臺後，從基層看，從市場監管總局到省局、市局，從人大、政協、政府、黨委、紀委、檢察院到電視問政，都要指導、批評、考覈、問責，就食品安全體制而言，從2004年開始15年來就沒有穩定過，一直在改革與等下一次改革中，導致基層人心不穩，而食品安全工作中那些需要長期積累的如監管隊伍的專業化、食品安全法責任體系的修補、食品安全標準的修訂等，則多年進展不大。反映到具體的執法中，同樣是經營過期食品的小食品流通店和小餐飲店，按照《食品安全法》，小食品流通店罰款5萬元起步，而按照《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》，小餐飲店罰款5000元起步，在行政相對人無明顯差別的情況下造成自由裁量權差距過大，加大了履職風險。再如，2018年區檢察院調閱了原區食藥局部分案卷，在明知區食藥局已經完成學校食堂抽查專項行動、查處了部分違法行爲的情況下，檢察院還是專門發出檢察建議書，要求加大對學校食堂的抽查力度，引發了執法人員的不理解，加重了對食藥監管風險的擔憂。

（四）地方政府重視不夠，職能重要性層級弱化。深化市場化改革，加強市場監管，規範市場秩序，促進公平競爭，營造法治化、便利化營商環境，對於推動高質量發展至關重要。但是市場監管工作對於地方經濟社會發展的作用表現爲潛績，不如招商引資、城建交通等工作作用直接。同時，作爲區直部門，執法過程中受地方政府影響較大，但在地方經濟社會發展綜合考覈指標體系中，除食品藥品安全佔有一定分值外，市場監管其他職能沒有納入考覈體系，難以形成重視和加強市場監管工作的鮮明導向和有效引領，基層市場監管工作有邊緣化傾向。

三、相關意見建議

（一）優化工作運行機制。完善行政處罰法、食品安全法等法律對減輕處罰的情節規定，通過地方立法、制定行政規章、部門規章等方式補充現有法律的不足，通過法律解釋、業務指導、案例指導等方式細化對自由裁量權的具體規定。加強業務指導，指導基層充分運用大數據、信息化監管手段，推進監管由經驗式、粗放型向精準化、信息化轉變，提升市場監管效能。推進“雙隨機、一公開”監管統一化、常態化，規範實施不定向抽查，探索對問題多發行業和風險較高的抽查事項開展定向抽查。加強重點領域監管，強化食品、藥品、特種設備生產經營企業的主體責任，總結推廣符合實際、簡便易行的監管工作規範，加強風險分析研判，守住安全底線。構建統一的對市場監管領域違法失信企業的聯合懲戒措施，發揮信用監管的治本作用。推動《市場監管所條例》的制訂，在行政法規層面予以固化，推動市場監管所工作儘快走上正軌。

（二）實施科學績效評價。認真貫徹新發展理念，緊緊圍繞市場監管部門職責，探索構建規範、權威的市場監管工作績效評價體系，極穩妥推出食品藥品安全、質量監管、競爭秩序等指數評價標準，將市場監管工作重要指標納入地方經濟社會發展綜合考覈，實現市場監管職能“顯性化”。對食品藥品安全、產品質量、傳銷、不正當競爭等市場違法問題多發、市場監管薄弱的地區，參照有關規定約談地方政府，傳遞鮮明導向，推動各級地方政府重視和加強市場監管工作，發揮市場監管在服務高質量發展中的作用。

（三）加大基層保障力度。完善考覈標準，績效考覈評優名額向基層傾斜，全面考覈“德、能、勤、績、廉”，不單純以結果定功過，制定責任與權利相匹配的考覈標準，完善容錯糾錯機制，消除基層“做多錯多”畏難思想，提高基層工作積極性。按照公檢法的做法，適當提高基層市場執法人員的待遇，編制多向基層傾斜，優化基層工作環境，鼓勵幹部留在基層、心在基層。