關於基層減負的現實困境及其治理對策與研究

關於基層減負的現實困境及其治理對策與研究

基層減負是指爲防止形式主義“紮根基層”，剷除其生存土壤、純化基層工作風氣，通過機制創新爲基層實幹風氣“殺菌除害”，爲基層幹部“寬衣解帶”，減少基層的負擔，把基層幹部從無謂的事務中解脫出來，從而提高基層治理能力和治理效能。雖然我國機制體制日趨完善，但由於權責不對等、信息不對稱、資源供給與工作任務不匹配等問題，基層幹部工作仍然任務重、責任多，加班加點仍是常態，無效勞動時間越來越長，工作壓力越來越大，導致基層幹部苦不堪言。加上一些地方不正確的政績觀，脫離羣衆等“四風”和消極腐敗問題的存在，出現片面強調痕跡管理，上級對下級的檢查考覈名目繁多、頻率過高，文山會海等加重基層負擔的現象有所反彈。這些問題和現象需要及時糾正，並將工作重點轉移到密切聯繫羣衆上來，把工作重心轉移到爲羣衆辦實事、辦好事上來，堅決克服形式主義、官僚主義。爲了減輕基層工作負擔，提高基層工作效率，20xx年x月，中共中央辦公廳發出了《關於解決形式主義突出問題爲基層減負的通知》（以下簡稱《通知》），並將20xx年作爲“基層減負年”，以運動式治理模式開啓“基層減負”新徵程[2]。《通知》的出臺，使基層減負工作有了堅強的政治保障。

近些年來，雖然基層減負取得了一定成果，但距《通知》的要求仍存在一定距離，甚至有些地方時常還會出現“基層減負，越減越負”的現象，因此，尋求有效之法來破解基層減負迫在眉睫。本論文以xx縣爲研究個案，深入開展對該縣“基層減負年”背景下的基層減負現狀、現實困境及其原因進行探討分析，並提出相應的解決對策。

一、xx縣“基層減負”政策執行現狀

xx縣位於xx省東部、x東南州西部，總面積xxxkmx，人口xx.x萬人，轄x個鄉鎮（x鎮、x鄉）、x個街道、x個省級經濟開發區和x個省級農業園區，是一個以苗族爲主，水、漢等多民族聚居縣，少數民族佔%；平均海拔xxxxm左右，氣候獨特資源豐富，夏季涼爽，縣境內生態完好，風光迷人，森林覆蓋率%；xxxx年，xx縣獲得“全國休閒農業和鄉村旅遊示範縣”稱號；xx縣面向珠三角、背靠大西南，xx高鐵、xx高鐵和xx高速、xx高速穿過縣境周邊，凱羊高速穿城而過並連通兩條高鐵和兩條高速，交通區位優勢尤爲明顯。

（一）xx縣“基層減負”政策

20xx年，中共中央辦公廳印發了《關於解決形式主義突出問題爲基層減負的通知》後，xx縣針對困擾基層“四風”問題，認真貫徹落實“基層減負年”重大決策部署，出臺了《關於深入開展營商環境作風轉變基層減負“三個提升年”專項行動》《加強對整治形式主義爲基層減負監督檢查工作方案》，出實招、用出真勁，將量化減負要求轉化爲實際行動，基層減負效果大提升。同時，xx縣在貫徹落實上級基層減負相關政策基礎之上，還嚴格執行《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，開展作風建設專項整治，完善政績評價考覈機制等，爲基層減負在xx縣的落實奠定了政策基礎。

（二）xx縣“基層減負”成效

20xx年以來，xx縣作爲中辦樣本監測縣，縣委縣政府高度重視基層減負工作，將基層減負工作納入縣委縣政府重要議事日程，作出“科學合理、實事求是的規範和統計該項工作情況”的重大決策，定期分析研判，在制度層面出臺了相應的文件進行深化，在制度執行上明確了落實要求，在實施方案上細化了任務流程，做到了理論上貫徹、制度上明確、行動上緊跟上級步伐，確保基層減負工作落實落地，使文件會議、督促檢查真正減得下、見實效。同時，還不斷完善問責制度和激勵關懷機制，關心關愛基層一線幹部，規範幹部選拔任用制度，保障幹部正常福利等措施。

二、xx縣“基層減負”政策執行中的困境及原因

（一）xx縣基層減負的主要困境

1.對基層減負認識不到位

基層減負是黨中央的重要決策部署，但從xx縣的執行情況來看，仍有些單位和部門對基層減負工作重視程度不夠、工作落實不力，專項工作機制發揮還不夠好，統籌協調推進力度不足，對基層減負重要性認識不強，僅僅停留在減少統計報表和減少會議層面理解上，尚未抓住基層幹部的“累點”“痛點”，對症下藥。

2.基層工作人少事多的現象未得到緩解

上面千條線，下面一根針，基層鄉鎮，幹事的人少，但各種事務紛繁複雜，一人多崗、不同身份人員混崗現象普遍存在。例如，xx縣揚武鎮的鄉鎮幹部大多身兼多職、身負多責，黨政辦工作人員除了本職工作以外還會工作，人大辦負責產業發展，這種人崗錯位、身負多責的現象較爲普遍，嚴重影響工作效率和服務羣衆效果，導致了一些基層幹部疲於奔命，有時爲了應付上級各項工作任務，只能用形式主義的做法來解決形式主義的問題。此外，人員抽調借調導致原本就缺人的基層工作越來越艱辛。

3.會多文件多現象不減反增

近些年來，各地區各部門都一直都在致力於壓縮文件、精簡會議，想方設法減輕基層幹部工作負擔。但是在推進減負的實際工作過程中，仍出現換湯不換藥的現象。例如，縣裏召開會議減少了，但“電話通知”多了；有文號紅頭文件減少了，但各類工作提示單仍滿天飛，下發正式文件少了，但藉助微信羣、QQ羣、郵箱通知等形式下發指令卻呈現井噴式增長；紙質記錄少了，但“電子留痕”多了；督查檢查少了，但“專題調研”多了，存在隨意、多頭要求基層填表報數報材料，從發文開會部署工作到出工作成效留給基層的時間過短等。

4.指尖上負擔仍然較重

隨着社會的不斷變遷，信息技術和網絡社會的發展愈加迅速，微信羣、釘釘羣、QQ羣等公衆網絡社交平臺不斷嵌入到人們的生活和工作中，給人們的工作和生活帶來了極大的便利，但“指尖上”的形式主義，“綁架”了基層工作人員。在對xx縣的調研中發現，一名鄉鎮幹部的手機安裝上級有關部門APP竟多達xx多個，諸如xx扶貧雲、xx數字鄉村、社會扶貧、扶貧建檔立卡、xx扶貧雲明白欄信息覈實系統、建檔立卡飲水安全入戶覈查、xx省易地扶貧搬遷動態遙感監測數據採集、交通雲平臺等等，部門單位將工作安排、業務報表通過微信發佈，稍不留意就會錯過有關信息。

5.督查檢查過多過頻

調研發現，督查過度留痕輕實效的問題仍然存在，不少督查考覈仍然存在以是否發文、有會議記錄和照片等作爲評價工作的依據，簡單機械地以臺賬資料、彙報材料等評判工作成效的方式仍然存在，基層疲於填表造冊、準備彙報材料的現象還十分突出。其次，上級部門考覈基層工作，有的過分強調創新和亮點，要求基層單位要“爭比進位”，基層單位爲了在考覈中獲得好的名次而絞盡腦汁、花樣翻新，精力耗盡、效果甚微。再次，第三方評估等代替督查檢查考覈方式不斷增加，很多第三方評估人員政策性過強，實際工作經驗不足，在評估中僅從書面文字理解，致使接受評估的單位心理負擔加重。

（二）xx縣基層減負困境的原因

1.思想認識站位不高

一直以來，部分領導幹部認爲文山會海等形式主義問題不是原則問題，會上雖然經常強調，但思維上仍然把會議當作施令臺，習慣了以會議落實會議，以文件落實文件的工作思維，習慣了坐在辦公室聽工作彙報看檔案的工作模式，始終抱着照葫蘆畫瓢、跟上面走錯不了的心態，對基層減負的認識缺乏高度，政治站位不高、重視不夠、落實不夠有力，主要體現在執行中央、省委、州委爲基層減負工作要求不嚴格，工作未明確專人負責、統計不合理，個別單位出現發文不規範等現象。雖然領導重視控制文件下發的數量，但是對所下發文件的落實情況督促不力，跟蹤問效不到位，導致基層對文件層層轉發，一發了事，甚至有些文件不接地氣，“唯書、唯上、不唯實”，上級對基層亂考覈、亂賞罰、亂髮號施令。

2.制度機制建立不規範

有的單位仍缺乏健全完善的辦公室工作流程規範，相關制度未上牆，“三服務”意識不夠強；有的單位未建立文件收發臺帳，年度收發文件底數不清，對機關黨政公文條例學習不夠，辦文辦會質量不高；有的單位對文件會議、督查檢查考覈計劃管理隨意性大，沒有嚴格按照計劃實施，計劃外發文、開會、督查檢查考覈未按要求報批報備的情況仍然存在，容易導致文件、會議只增不減，基層減負效果甚微；相關考覈指標體系設置不科學，不重實績實效，簡單以文件、會議、表格等留痕來論優劣，隨意要求基層更改數據。

3.基層工作重心不明確

有些部門對自身的職能職責缺乏明確認識，把本應部門承擔的工作轉嫁給基層，間接地增加了基層工作量，基層疲於完成上級各個部門轉嫁的事務，時間精力有限，爲民服務質量難以提升。例如，中國小學生輟學登記任務、村民醫療養老保險參保任務、環境衛生整治等都由基層幹部來辦理；村民鄰里糾紛，民事調解、民生服務，都要找基層幹部解決。上面部門每個下來的人，佈置的每一項任務，每一項調研，都要基層幹部陪同，導致基層幹部沒有充足的精力與時間去開展工作。

4.手機APP的泛濫使用

移動互聯網時代，手機APP的使用使人們的生活內容更加豐富，工作方式更加便捷，同時也成爲行業之間爭奪互聯網賽道的發力點。隨之而來的是，各級各部門APP大有氾濫之勢，讓基層幹部在APP的海洋裏迷失了方向，在當前考覈仍存在形式主義和過度追求留痕、造“盆景”的情況下，APP成爲基層幹部“指尖上的負擔”。

5.用一種形式主義替代另一種形式主義

督查檢查考覈過多過頻的原因，一是問責機制不完善，即只強調對督查檢查考覈對象進行問責，而督查檢查考覈者不承擔任何責任風險。二是上級部門在事前只管提要求、下命令、出任務、定標準，事後督查考覈問責，而缺乏對基層實際的考慮，這種慣性思維難免會導致一面反對形式主義一面又大搞形式主義、一種形式主義消弭另一種形式主義漸生的怪現象，從而導致督查檢查過多過頻，增加了基層幹部工作負擔。

三、加強xx縣基層減負的對策建議

1.深化思想認識，提高政治站位

中共中央辦公廳《關於解決形式主義突出問題爲基層減負的通知》明確瞭解決政績觀錯位是基層減負問題的根本和關鍵。因此，全縣黨員幹部要認真學習、深刻領會總書記關於政績觀的重要論述，不斷提高思想認識，樹立積極正面的價值觀和政績觀；要持續鞏固拓展黨史學習教育成果，通過系統的理論學習、專題研討、實踐總結，教育引導全縣廣大幹部真正做到學史明理、學史增信、學史崇德、學史力行，時刻警惕錯誤政績觀，樹立積極正面的價值取向，不斷強化爲民服務的宗旨意識，提高政治站位，增長見識、顧全大局，以全局性、長遠性、基礎性工作爲主。上級領導更應該帶頭履職盡責，爲下級幹部做榜樣表率，敢於迎難而上，敢爲人先，勇於擔當，當好“基層減負”政策執行當好擁護者和排頭兵。

2.強化制度管控，落實指標減負

要推動xx縣減負政策落實落地，必須從硬性指標入手。根據《關於解決形式主義突出問題爲基層減負的通知》和《關於持續解決困擾基層的形式主義問題爲決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》的相關精神，守住精文減會的硬槓桿。一是要嚴格落實中央要求的精簡文件內容、壓縮文件篇幅、控制文件規格及印發傳閱範圍；有效控制文件總量，切實轉變文風，不隨意拔高發文形式、擴大收文範圍，減少重複收文負擔。二是要減少會議時間和次數，一些可通過網絡傳達的學習文件和能通過短信息、微信羣、QQ羣通知的會議內容以電子文檔形式進行學習和傳達，減少幹部開會頻次和往來會議地點的路程及時間。三是以嚴格的制度和建立動態管控臺帳，實行計劃管理，跟蹤服務，全面掌握全年減負任務完成情況，形成自上而下的減負執行機制體制，將減負精神落到實處，取得實效。

3.建立權力清單，規範職責下沉

理順部門關係，指導編制職責任務、公共服務、屬地管理“三張清單”，避免部門職責不清、權責關係不順暢。一是建立基層權力清單。根據基層法定職責和縣級下放事項，建立基層責任清單，公佈審批服務事項目錄、行政處罰目錄，並公示辦事流程事務。二是縣級部門責任下放准入制度。部門職責向鄉鎮轉移，必須徵得鄉鎮同意，必須嚴格按照程序審批，讓鄉鎮對職責下沉有話語權。基層有了執法權時，可以協助執法，這樣能有效防止上級部門不作爲，隨意簽訂責任狀，向下推責。

4.優化工作平臺，整合部門工作

要及時清理無用的微信、QQ工作羣，優化工作平臺。嚴格實行一個單位一個內部工作羣、一個外部工作羣，內部工作羣爲單位內部工作需要，只發布本單位任務；外部工作羣可將本單位涉及工作的所有相關人員加入，這樣既可加強單位人員的交流，也可保證工作的運轉。如有保密工作，可單獨建立一個工作羣；針對臨時性工作羣，要一月清理一次，保證工作羣的少而精，減輕基層“羣負擔”。針對手機APP過多的現狀，建議壓縮“留痕”考覈，加大各部門之間的工作整合，一個APP能解決的問題就用一個，最大限度地避免重複，讓基層工作不被手機“綁架”，以此解決“指尖上的形式主義”問題。

5.完善督查檢查機制，削弱痕跡主義的驗收方式

對工作的督查檢查應探索多元化方式。確定績效目標和評估指標後，採用多種評估方法來提高評估的有效性，避免形式主義，減少基層工作負擔。一是採用開放式和意外式相組合的方式。頻繁檢查不僅給基層組織帶來負擔，而且迫使他們花費大量時間進行跟蹤。同時，聽報告，看臺賬所獲得的信息不完整，不真實，無法達到評價的效果。通過直接的現場查看，可以直接、清晰地瞭解基層工作進展的實際情況和羣衆的需求，從而更好地掌握信息。二是採用過程和結果相結合的辦法。在過程中及時掌握工作開展進度，掌握好工作的時間節點，在督查檢查驗收的時候要根據進度情況臺賬進行分析，確保保質保量完成工作。三是採用內部評價和外部評價相結合的方式。政府績效管理是一種內部評估，其透明度不高，它常常使基層工作人員“擡頭看”，無視羣衆的需求，甚至提出虛假的成就，引入外部評價可以讓基層工作人員“向下看”。

四、結束語

基層減負是個老生常談的話題，但又是個不得不談的難題。全國各地都不同程度地存在着基層減負難的問題。同時，基層減負也是一個長期的動態調整的過程，基層治理水平的提升只有進行時，沒有完成時，基層減負工作需要啃制度改革的硬骨頭，涉動體制、動利益的險灘，更需要呼喚起社會多元主體參與治理的熱情，相信有一天，政府可以理順職責定位、充分的簡政放權，各利益相關者之間可以形成良性運行與協調發展的慣性，我們就能夠用沒有“負擔”的基層，實現“民生服務更有溫度，民生福祉更有質感”。