市人大常委會法工委關於市人民政府法治政府建設情況的調研報告

【概述】

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【正文】

寧波市十五屆人大常委會第三十七次會議文件

關於2020年度市人民政府法治政府建設情況的調研報告

市人大常委會法工委

市人大常委會：

根據中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》(以下稱《綱要》)的要求和常委會工作安排，法工委就2020年市人民政府法治政府建設圍繞新一輪綜合行政執法改革情況開展了調研，爲常委會組成人員審議法治政府建設情況報告提供參考。

2021年2月，法工委就市政府2020年法治政府建設情況報告（草案）徵求了各區縣(市)人大常委會和市人大常委會立法諮詢專家的意見建議；3月初，法工委先後組織召開了市委政法委、市委改革辦、市委編辦、市司法局、市綜合行政執法局、市信訪局、市市場監督管理局、市自然資源規劃局、市生態環境局、市農業農村局、市住建局、市交通局、寧波杭州灣新區管委會、市中級法院、餘姚市政府、奉化區溪口鎮、鄞州區姜山鎮等22家單位參加的座談會，圍繞去年法治政府建設情況、新一輪綜合行政執法改革實踐情況和有關方面意見，形成了調研報告。現將相關情況報告如下：

一、市人民政府法治政府建設工作基本情況

2020年，市人民政府認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習貫徹近平法治思想和中央全面依法治國工作會議等精神，將法治政府建設要求落實到政府運行的各個環節。2020年是寧波法治政府建設卓有成效，取得長足進步的一年。寧波成功創建首批全國法治政府建設示範市，有6項創新工作獲評全省縣鄉法治政府建設“最佳實踐”，首次在年度法治浙江（法治政府）考覈中，躍居全省第一，具體主要表現在以下幾個方面：

（一）深化改革，提升服務，推動政府全面依法履職

持續深化各領域“一件事”全流程“最多跑一次”改革。推動從單一事項辦理到“一件事”集成，深入探索實施“無證件（證明）辦事之城”改革，完善政務服務對接；努力打造國際一流營商環境。制定出臺實施方案，推進實施六大領域100條重點改革任務，優化流程，提升成效，營商環境上榜全國十強；着力推動政府數字化轉型。積極推進政務服務智慧化建設，實現1213個事項上線運行。推進公共數據平臺建設和數據歸集共享，並制定公共數據安全管理暫行規定。

（二）加強行政立法工作，完善依法行政制度體系

進一步完善行政立法工作制度。組建第三屆行政立法專家庫，利用數字化手段等方式擴大公衆參與立法。加強重點領域地方性法規起草和規章制定。地方性法規提請市人大常委會審議10件，制定、修改政府規章5件，廢止5件，調研23件。加強規範性文件制定和監督管理。執行行政規範性文件發文立項審批制度，完善制發程序，認真履行報備、審查職責。向省政府、市人大常委會報備行政規範性文件22件，未出現規範性文件被通報違法情況。

（三）完善行政決策機制，推進科學民主依法決策

健全依法行政決策機制。市政府出臺《寧波市重大行政決策程序實施規定》，已於2021年3月1日起施行。重大行政決策事項目錄編制工作由全面向縱深推進。加快推進鄉鎮（街道）合法性審查全覆蓋。明確鄉鎮司法所作爲實施機構，率先實現全市鄉鎮（街道）合法性審查力量、審查範圍、審查機制全覆蓋。

（四）創新監管機制，落實嚴格規範公正文明執法

組織開展行政執法規範化提升年活動。通過開展專項治理等7項舉措，進一步提升行政執法效能。全面運行行政執法系統（掌上執法），擴大大數據技術在執法監管中的運用。創新行政執法方式。深化以“雙隨機、一公開”監管爲基本手段、重點監管爲補充、信用監管爲基礎的新型監管機制，寧波首創的非現場執法持續深化。

（五）強化行政監督，確保行政權力依法運行

健全行政監督體系。出臺實施《中共寧波市委全面依法治市委員會辦公室督察工作實施辦法》，推動法治政府建設督察工作常態化開展。強化府院檢聯動。分別召開府院和府檢聯席會議，及時反饋司法建議採納情況和檢察建議採納情況，辦復率達100%。與市紀委市監委共同建立行政執法監督與監察協作機制。全面推進政務公開。全年主動公開政府信息653898條，受理依申請公開答覆2844件。

（六）加強基層治理，促進矛盾糾紛多元化解

提升普法與基層依法治理水平。社會化大普法工作格局初步形成，“以案釋法”活動走在前列。深化民主法治示範村創建活動，培育了一批國家級法治鄉村建設先進典型。健全依法化解矛盾糾紛機制。推進“村民說事”“小微權力清單”兩項制度標準化建設。社會矛盾糾紛調處化解中心縣級平臺建設實現全覆蓋。開展“雙下降”專項行動，強化行政複議和行政應訴工作。出臺實施《寧波市行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》，2020年全市各級行政機關負責人出庭應訴率同比提高11.38%。

（七）全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力

加強政府法治人員培養。認真落實領導幹部學法用法制度。各級政府及其工作部門進一步重視優秀法律專業人才的引進、培養、儲備、使用工作。進一步提升行政執法人員的素質。加強執法人員培訓，2020年共完成10354個行政執法人員資格審查工作，全大市行政執法單位平均持證率超過90%。

法工委對市人民政府研究處理2019年法治政府工作審議意見的具體措施進行了對照。市政府高度重視，對照意見建議清單逐項進行了落實，並形成了落實情況表。市人民政府從構建科學高效的依法行政體制、完善依法行政制度體系、確保法律法規正確施行、強化行政監督、加強法治機構建設和人員保障等五個方面採取各項積極措施，取得了較好成效，法治政府建設在有關年度目標考覈中的分值比重得到了提高，立法項目審查辦理程序形成制度，積極貫徹落實市人大常委會關於疫情決定工作的決定，政府法治機構建設進一步加強，法治政府建設水平得到了提升。

2020年法治政府建設在取得顯著成效的同時依然也存在一些問題和不足：一是部分公職人員的法治意識和依法履職能力有待於進一步提高。“重實體、輕程序”等現象在個別領導幹部中依然存在。二是重大行政決策法治化有待進一步提升。重大行政決策目錄化管理工作向基層推進過程中仍面臨不少瓶頸。三是基層執法力量較爲薄弱，個別執法部門存在責任落實不夠到位的情況。四是行政執法監督體系需進一步完善，全過程監督機制還有待於加強。五是法治政府建設在年度目標考覈中的權重還有待進一步提高。六是行政機關負責人出庭率還有待進一步提高。

二、市人民政府綜合行政執法改革開展情況

綜合行政執法改革是省委省政府推進法治政府建設的重要組成部分。2018年下半年以來，市委市政府深化行政執法體制改革和推進跨部門跨領域的綜合行政執法，成立了由裘東耀市長任組長，陳仲朝、沈敏副市長任副組長的市綜合行政執法改革領導小組，組建了新的市綜合行政執法局，成立了市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業等五大領域的市級綜合行政執法機構。經過兩年多的改革推進，我市綜合行政執法改革多項舉措入選法治浙江“重要窗口”實踐100例、全省縣鄉法治政府建設“最佳實踐”，形成了具有寧波自身特色的一些亮點做法。

（一）改革具體成效如下：

1.綜合行政執法事項劃轉、整合工作全面推進。根據《浙江省綜合行政執法事項統一目錄》，按照“事項統一、目錄拓展、上下統一、編制調整”的事項劃轉原則，相關部門編制了《寧波市綜合行政執法擴展目錄》，共涉及12個方面內容，182項執法事項。目前，省統一目錄所涉事項已全部劃轉完畢，擴展目錄除20餘項仍需進一步協調統一外，其他也已全部劃轉完畢。市場監管局、市文廣旅遊局、市交通局等五大領域單位也按照我市深化綜合行政執法改革方案要求，整合領域內執法職責。

2.職責和隊伍整合有序，行政執法協作機制效用發揮。在全面梳理的基礎上，精簡歸併執法隊伍，組建綜合性行政執法隊伍，目前已形成“1”（綜合行政執法局）＋“5”（五大領域綜合行政執法局）＋“X”(其他專業領域執法隊伍)的行政執法體制。積極建立部門之間、部門內部的行政執法協作機制。例如生態環境局與海警局首創國內海洋生態環境執法協作機制，資源互補形成涉海執法合力；交通局理順市級主管部門、交通執法隊和行業管理中心之間的行政執法邊界，制定《行政執法內部協作工作規範》，有效避免管理真空或職責重疊。

3.鄉鎮試點綜合行政執法改革有序啓動。在奉化區溪口鎮、鄞州區姜山鎮等2個鄉鎮開展了“一支隊伍管執法”試點。2020年底，經省政府批覆同意，兩個試點鄉鎮相對集中行使行政處罰事項目錄下發。在省綜合行政執法統一目錄的基礎上，溪口鎮共承接16個管理領域共計575項執法權力事項，姜山鎮劃轉事項涉7個部門，共652項。目前兩個試點鄉鎮綜合行政執法隊均已掛牌組建，開始以鄉鎮名義相對集中行使行政處罰權及與之相關的行政檢查權、行政強制權。

4.基層社會治理創新持續深化。推行“一點通查”工作法，深化“綜合查一次”舉措，通過全面調查建立監管檔案，再根據實際情況制定針對性的監管執法方案，進一步提升綜合行政執法工作精細化水平。制定首問負責即問即辦聯合執法辦法，形成工作閉環，提高執法效率。

5.執法能力培訓和隊伍建設不斷提升。各部門通過開展業務輪訓、以案施訓、拓展培訓、技能比武、全員測試等活動，加強行政執法隊伍業務能力建設，加強執法指引，規範執法行爲，全面提升行政執法能力水平。嚴格落實持證上崗和資格管理制度，提高執法人員持證率。

（二）當前存在的問題

根據調研的總體情況，我市改革推進總體是平穩有序的，但也面臨着不少困難和問題：

1.職責邊界不清問題依然存在。綜合行政執法改革工作涉及部門多、協調任務艱鉅，執法事權清單存在職責邊界不清和部分事項審批、監管和處罰脫節，部分事項重複調查覈實、多頭管理等現象。如餐飲業經營者超標排放油煙問題，處罰職責已移轉綜合行政執法局，但檢驗職責仍屬生態環境局主管，工作銜接不暢。如綜合行政執法改革確定的省統一目錄與上一輪改革我市綜合行政執法劃轉事項存在不一致，造成相關事項承接困難。

2.執法保障不足矛盾仍然突出。部分綜合執法部門執法力量相對薄弱，例如市綜合行政執法隊伍承擔了13個方面478大項933小項的執法事項，在編執法隊員2047名，佔常住人口的萬分之二點四，對比深圳、上海等地萬分之五、萬分之六的配比，事多人少的矛盾較爲突出。同時執法改革試點的鄉鎮存在辦公場地、人員和車輛、設備配備不足的情況。

3.執法力量下沉尚未完全到位。根據省政府關於執法力量集中下沉的要求，目前城管、公安執法隊伍基本實現了執法力量下沉，但住建、衛健、人社等部分部門執法力量下沉仍不夠理想，既有執法力量不足的問題，也有重視、落實不到位的現象。

4.數字化改革推進稍顯滯後。我市執法信息化管理起步較早，仍有不少環節未與省系統做好銜接，存在整合不足、流程不暢，不完全兼容等問題。綜合行政執法改革試點鄉鎮的行政處罰還未接入浙江省統一行政處罰辦案系統，存在數字治理盲區。

三、有關工作建議

針對法治政府建設中存在的問題和不足，我們建議：進一步提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。恪守合法行政、合理行政、程序正當等依法行政基本要求。加強政府法治人員培養，完善領導幹部學法用法制度。進一步建立健全重大行政決策的配套制度。嚴格落實《寧波市重大行政決策程序實施規定》，爲實現政府決策的依法、科學、民主提供了保障。持續推進基層重大行政決策法治化。進一步健全法治督察機制。將行政權力運行關進制度的籠子，系統謀劃解決法治領域人民羣衆反映強烈的突出問題。進一步強化法治政府考覈權重和提高行政機關負責人出庭應訴率。研究提高法治政府建設在年度目標考覈中的分值權重，充分發揮考覈評價對法治政府建設的重要推動作用。加強同審判機關的溝通銜接，推動落實行政機關負責人出庭應訴制度。

針對本次調研重點，對新一輪綜合行政執法改革情況存在的困難和問題，我們建議：

（一）進一步加強市級層面制度設計和綜合指導。一是健全綜合行政執法改革領導小組相關工作機制。進一步發揮市綜合行政執法指導辦公室的作用，保障上下級改革措施銜接溝通，統領指導綜合行政執法局和市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸等部門主管的各項綜合行政執法改革。統籌研究綜合行政執法改革中遇到的問題，積極向上級有關部門溝通請示，協調解決綜合行政執法改革突出難題，保障政府數字化治理。二是依法有序推進行政執法權下放。貫徹實施修訂後的行政處罰法，依法推進執法權限和力量向鄉鎮人民政府、街道辦事處延伸，充分考慮有關主體的承接能力，定期組織評估，推動加強執法能力建設。

（二）進一步優化部門職責權限劃分。一要全面梳理職責，橫向釐清綜合行政執法部門和業務主管部門間源頭管理、後續監管、末端執法的界限；縱向合理劃分市、區縣（市）、鄉鎮（街道）三級行政執法權限，明確各層級履職重點，構建“市管面，縣管線，鄉管片”的三級執法體系。二要強化劃轉事項統籌，事項劃轉、人員機制保障上，既要注重上級改革文件貫徹落實，也要兼顧改革歷史沿革，做好“科學劃轉、有力承接”。對於與人民羣衆日常生產生活密切相關、多頭重複交叉執法問題比較突出的執法事項，原則上按照“一件事”的標準整體劃轉，或者按照依事建模原則，以一件事一機制一應用，編制工作流程，避免產生執法不作爲或者新的執法矛盾問題。同時，要統籌建立職責爭議評估裁決機制，確保日常監管到位、執法履職到位。

（三）進一步落實執法機制保障。一是繼續加強執法協作配合，統籌力量，探索建立聯合執法機制，提高執法效能。建立綜合行政執法部門與專業執法部門、法院、檢察院、編辦、信訪和監察委等部門的定期會商機制，完善行政執法爭議處理機制，強化行政執法改革工作的整體性、系統性和協調性。在市、區縣（市）、鄉鎮（街道）探索綜合行政執法指揮平臺體系，通過指揮平臺統籌指揮、協調、監督各行政執法部門的執法活動，建立執法協作配合機制，完善執法爭議協調機制、案件移送規定以及執法巡查工作辦法，確保上下協調、集中統一。二要加強行政執法改革的硬件保障，相關部門應提供政策及財政支持，保障改革所需的人、財、物。

（四）進一步提升執法規範化建設。“大綜合一體化”綜合行政執法改革和機構改革深入推進的背景之下，通過擴編大批量招錄執法人員並不現實。針對目前人少事多的矛盾，一方面要科學統籌編制資源，加強人員業務規範化培訓，制定基本行爲規範，建立規範執法標準，健全評議考覈等制度，提升綜合行政執法隊伍的整體素質，提高執法證持證率，發揮最大人才效用。另一方面，要創新執法方式，積極探索“數字賦能”，全面開展非現場執法，加快推進數字執法，實施“互聯網＋監管”，提升執法效果。

綜合行政執法改革是一項艱鉅龐雜但又至關重要的任務，在改革穩步推進的過程中，既要注重改革合法性與改革有效性的統一，同時又要注重對改革運行過程中產生問題的完善，不斷掃清障礙、完善機制，確保本輪改革“不斷檔、接得住、管得好”。