農村公路養護資金短缺問題亟待解決調研報告

農村公路養護資金短缺問題亟待解決調研報告

農村公路是服務“三農”的公益性基礎設施，是實施鄉村振興戰略的重要抓手。黨的十八大以來，以習近平同志爲核心的黨中央高度重視農村公路工作，多次對“四好農村路”建設作出重要部署。近年來，我市農村公路的建設取得顯著成就，農村公路的數量和質量發生了質的變化，有力地促進了農村的發展和農民生活質量的提高，爲促進農村經濟的繁榮穩定和脫貧攻堅做出了突出貢獻。但是在農村公路在不斷增長的同時，農村公路養護工作嚴重滯後的問題也日益突出，而養護資金短缺是造成養護工作滯後的關鍵因素。因此，農村公路養護資金短缺問題亟待解決。

一、我市農村公路現狀

近年來，我市緊緊抓住國家加快推進農村基礎設施建設的機遇，多渠道籌集資金，全面加快農村公路建設步伐，大力實施“四建一通”項目建設，全市農村公路覆蓋面明顯擴大，通達能力顯著增強，形成了以縣道爲主骨架、鄉道爲主線、村道爲延伸，農村公路與國省道幹線縱橫交錯的公路網絡。截至2020年底，全市農村公路（包括縣道、鄉道、村道）總里程達7338公里，佔全市公路總里程的82.27%，其中縣道986公里，鄉道1358公里，村道4994公里。全市74個鄉鎮（街道辦）和1069個建制村（居委會）全部通硬化路、通客車，農村公路列養率達到100%，農村公路中等路以上率達78.23%。農村公路建設實現了新突破，爲加快農村經濟社會發展奠定了良好基礎。

二、養護工作完成情況

（一）養護工作取得的成績

2019年，某某縣和某某區通過大力推進“四好農村路”建設工作，某某縣獲得2019年度“四好農村路”全國示範縣稱號，某某區獲得2019年度“四好農村路”自治區示範縣稱號，今年某某區繼續強化措施，進一步提升農村公路建設管理水平，目前已成功入選創建2021年度“四好農村路”全國示範縣廣西推薦名單。2020年，在市委、市政府和市交通運輸局的堅強領導下，通過各縣市區加強養護管理工作，我市在農村公路養護工作全區年終評比中獲得第一名，行業管理工作方面獲得第三名。

（二）全面深化養護管理體制改革。

我市積極穩妥推進農村公路養護體制改革，同時繼續加大對農村公路的投入力度。2019年出臺制定某某市加快實施“四建一通”工程推進“四好農村路”高質量發展工作等8個實施方案，2020年12月某某市人民政府辦公室印發了某某市農村公路養護體制改革方案，2021年6月某某市人民政府辦公室印發了某某市農村公路“路長制”實施方案，通過建章立制，建立良性循環、長期穩定的農村公路管理體制和養護運行機制，使農村公路逐步走上“有路必養”的可持續發展軌道。不斷加大養護資金投入力度，推廣機械化養護，提高養護效率，使農村公路養護質量穩步增強，公路通行能力和服務水平很大提高。

（三）農村公路養護資金投入情況。

1.日常養護。2018年農村公路日常養護投入1800萬元，市本級補助縣市區共291.9萬元，縣市區投入1508.1萬元；2019年農村公路日常養護投入2045萬元，市本級補助縣市區共322.3萬元，縣市區投入1722.7萬元；2020年農村公路日常養護投入1582萬元，市本級補助縣市區共332萬元，縣市區投入1250萬元；截至2021年7月底，農村公路日常養護籌措資金2911萬元，其中自治區補助縣市區917萬元，市本級補助縣市區125萬元，縣市區自籌資金1869萬元。

2.水毀修復。2018年農村公路水毀修復投入資金517萬元，其中自治區補助縣市區10萬元，市本級補助縣市區358萬元，縣市區自籌資金149萬元；2019年農村公路水毀修復投入資金443萬元，其中自治區補助縣市區15萬元，市本級補助縣市區358萬元，縣市區自籌資金70萬元；2019年農村公路水毀修復投入資金443萬元，其中自治區補助縣市區15萬元，市本級補助縣市區358萬元，縣市區自籌資金70萬元。

3.路面大中修。2018年農村公路路面大中修投入資金1848萬元，其中自治區補助縣市區849萬元，縣市區自籌資金999萬元；2019年農村公路路面大中修投入資金1265萬元，其中自治區補助縣市區846萬元，市本級補助縣市區67萬元，縣市區自籌資金352萬元；2020年農村公路路面大中修投入資金924萬元，其中自治區補助縣市區924萬元。

三、目前農村公路養護存在的主要困難和問題

（一）養護資金缺口大，投入嚴重不足。《公路法》及《廣西農村公路條例》及相關法律法規和文件規定，明確縣道養護責任主體爲縣級人民政府交通運輸主管部門或者其委託的相關機構負責，鄉、村道養護責任主體爲鄉鎮人民政府、街道辦事處負責；縣級人民政府應當建立以政府公共財政投入爲主的資金保障機制，將農村公路養護資金納入本級財政預算，保障農村公路養護所需資金。由於各縣市區財力有限，用於農村公路養護資金非常少。目前主要短缺以下四個方面的養護資金；一是日常養護資金投入不足。2021年以前，根據交通運輸部和自治區相關規定以及《某某市人民政府辦公室關於印發某某市深入推進“四好農村路”建設工作方案（2018-2020）的通知》（貴政辦通〔2018〕28號）要求，農村公路日常養護資金投入縣、鄉、村道每年每公里分別不得低於7500、5000、2500元，按照此標準，2018年、2019年、2020年全市應投入農村公路日常養護資金分別爲2441.8萬元、2549萬元、2617.7萬元，與實際投入差距較大，分別差933.7萬元、504萬元、1089.7萬元。以某某市爲例，全市的農村公路總里程達2800公里左右，但日常養護經費只有410萬元，平均每公里僅僅1400多元，遠遠達不到要求的標準，與某某經濟狀況差不多的扶綏縣、武宣縣相比，據瞭解，扶綏縣與武宣農村公路日常養護資金投入縣、鄉、村道均已到達或者超過每年每公里分別爲10000元、7000元、5000元。從數據中可以看出各縣市區養護經費非常少，並且與廣西一般縣市區存在着明顯的差距，導致各縣市區每年用有限的資金只能保障清除路肩雜草、清理部分重要線路水溝等日常養護工作，即使出現了公路病害也無法及時進行維修或者根本就無法維修，道路的穩定性無法得到保障，久而久之就是再進行新一輪的道路建設，這樣一來資金投入不但會加大同時也給周邊羣衆生產生活帶來不利的影響。二是管理人員經費不足。雖然各縣市區都已將農村公路管理機構經費納入本級財政預算，交通運輸部和自治區也要求各地不能從成品油價格和稅費改革新增收入替代原公路養路費部分（以下簡稱代原公路養路費部分）列支管理機構運行經費和人員等其他支出，只能用於養護經費支出，但各縣市區財政仍是從代原公路養路費部分列支管理機構運行經費和人員等其他支出，導致養護管理減少，管養經費不足。三是路面大中修投入經費不足。根據交通運輸部、自治區以及我市養護體制改革方案的要求，農村公路年均養護工程（指路面大中修工程）比例不低於5%，也就是說每年我市要實施路面大中修工程里程要達到300多公里，但實際上我市平均每年實施路面大中修工程不足50公里，實施比例僅有0.7%，相差甚遠。四是專項經費不足。水毀、塌方等自然災害的修復工程經費不足，導致出現公路水毀、塌方的時候，只能簡單處理，甚至沒辦法不處理，沒有把安全隱患徹底處治。

（二）地方政府重視程度不夠，養護的主體責任落實不到位。地方政府重建輕養的思想普遍，隨着縣鄉道路面硬化和村村通硬化路完成以後，地方政府認爲羣衆出行難問題解決了，無需投入人力財力進行養護，實際上，一些農村公路在建成以後，由於管養不到位、甚至失養，導致公路的使用壽命大大降低，路面破損嚴重。農村公路相關法律法規及文件雖已明確縣級人民政府是農村公路公路養護的責任主體，也明確了鄉鎮人民政府的具體職責，但尚未理順到位，鄉鎮普遍都認爲凡是有關路的問題就是交通運輸部門的事情，沒有把鄉道和村道的管養工作納入正常的行政管理和公共服務的範疇，同時地方事權與財權不匹配，養護資金未建立穩定的來源渠道，體制機制還不順暢，農村公路養護長效機制缺乏動力。

（三）廣大羣衆缺乏愛路護路意識。“重建輕養”現象依然存在，這種現象在廣大的農村是很普遍。羣衆對農村公路養護管理意識不強，同時農村公路點多面廣，路政管理缺位，導致農村公路被侵佔的現象越來越嚴重。很多地方存在一種誤區，認爲只要修好路方便羣衆就完成任務、就造福了百姓，缺乏愛路護路意識，羣衆在路肩上耕種農作物，甚至橫穿公路挖水溝埋水管，還有在路上堆放農作物、曬糧，供電部門在公路用地範圍內埋電杆等違法行爲對公路造成嚴重破壞，嚴重影響農村公路使用壽命。

（四）專業技術管理人員缺乏。隨着農村公路建設的發展，養護里程不斷增加，管理和養護水平要求不斷提高，然而各縣市區農村公路管理機構技術管理人員卻嚴重匱乏，結構失衡，發展後勁不足，大部分縣市區公路管理部門專業技術人員平均年齡超45歲以上，年齡結構出現嚴重的斷層現象。絕大部門鄉鎮政府沒有落實專人負責農村公路養護管理工作，缺乏專業的技術指導，沒有制定本轄區農村公路養護制度，基本上沒有配備有養護人員，更不用提具備日常常規養護設備，導致許多農村公路管養不到位，甚至處於失養狀態，特別是三區的鄉鎮沒有交通站，這一問題尤爲突出。

四、加強農村公路養護工作的對策建議

農村公路與羣衆的生產、生活息息相關。公路建設“三分靠建，七分靠養”，只建不養，等於白建。解決農村公路管養中存在的問題，必須建立公共財政體制下農村公路管理養護的長效機制，真正做到“建、管、養、運”並重。

（一）樹立農村公路管養意識，多方籌措養護資金。一是加大地方財政的投入力度。根據《公路法》、《廣西壯族自治區農村公路條例》等相關法律法規、文件規定，縣級人民政府是本行政區域內農村公路建設、養護、管理和運營的責任主體，應當將農村公路養護資金納入本級年度財政預算，並隨着地方財力的增長，逐年加大資金投入力度。自治區明確要求，自2021 年起，農村公路列養率要達到100%，自治區、市、 縣三級公共財政資金（不含替代原公路養路費部分）用於縣、鄉、村道日常養護的定額標準每年每公里分別不低於 1 萬元、5000 元、3000 元。因此，因爲縣級政府承擔着農村公路養護的主要責任，這就要求縣級政府在本級財政預算中，留有相應規模、一定比例的一般公共財政預算資金專門用於農村公路養護。二是優化交通運輸部門資金支出，切實用好“口袋錢”（替代原公路養路費部分）。替代養路費部分原則上用於農村公路養護比例不得低於80%，且不得用於新建公路工程項目。同時，該項資金不再列支管理機構運行經費和人員等其他支出。當“替代養路費部分”不能滿足農村公路養護資金需求時，全市各級人民政府應從本級一般公共財政預算列支養護工程經費。三是創新農村公路發展投融資機制。各縣市區交通運輸部門要建立激勵考評機制，將資金目標落實情況作爲年度考評的重要內容，確保目標任務落到實處。各縣市區人民政府要發揮政府資金的引導作用，採取資金補助、先養後補、以獎代補、無償提供料場等多種方式支持農村公路養護。各縣市區人民政府要確保財政事權支出責任落實到位，通過優先安排均衡性轉移支付、稅費返還等方式傾斜投入農村公路養護，將農村公路發展納入地方政府一般債券支持範圍。鼓勵各縣市區人民政府將農村公路建設和一定時期的養護進行捆綁招標，將農村公路與產業、園區、鄉村旅遊等經營性項目實行一體化開發，運營收益用於農村公路養護。配合自治區開展好農村公路災毀保險，依法依規選取農村公路災毀保險的承保機構，建立事前防災減損機制，降低市縣財政應對災損的資金壓力，充分發揮保險以豐補歉的補償功能。四是加強資金監管，管好用好農村公路管養資金。制定農村公路養護管理資金的使用管理辦法，完善農村公路管養資金申請、撥付、使用等各個環節的工作制度，確保資金使用高效和安全，專款專用，並接受紀檢、財政、審計等部門的監督檢查。通過規範農村道路養護資金管理使用，提高資金使用效益，杜絕挪用、擠佔農村公路養護資金現象的發生，嚴肅查處違規違紀行爲，確保農村公路養護資金的安全。

（二）建立健全農村公路管理養護長效機制。一是實施農村公路“路長制”。大力推行縣、鄉、村三級農村公路路長制，到2021年底，某某縣、某某區完成路長制組織管理體系。到2022年底，某某市、某某區、某某區完成 “路長制”建設，全市形成全面覆蓋縣、鄉、村道的“路長制”組織管理體系，通過健全管理機制、明確工作目標、落實管理責任、嚴格管理考覈，構建責任明確、管理協調有序、監督到位、保護有力的農村公路管理運行機制。二是推行多元化的農村公路管理養護模式。將人民羣衆滿意度和受益程度、養護質量和資金使用效率作爲衡量標準，分類有序推進農村公路養護市場化改革。支持養護企業跨區域參與市場競爭，鼓勵通過簽訂長期養護合同、招投標約定等方式，引導專業養護企業加大投入，提高養護機械化水平。鼓勵將農村公路管理養護納入公益崗位，爲貧困戶提供就業機會。鼓勵採取沿線農戶個人或組建養護班組的方式承包鄉道、村道的管理養護，促進農民就業增收。積極引導沿線受益企業認養農村公路，鼓勵社會力量籌資籌勞參與農村公路管理養護。推廣日常養護與應急搶通捆綁承包。

（三）充分調動鄉村兩級作用和農民羣衆積極性。鄉鎮人民政府要落實農村公路管理養護人員。鄉鎮人民政府負責鄉、村道管理養護工作，不等不靠，積極籌集鄉、村道管理養護資金，可將村道的日常養護工作交由村民委員會負責。鄉鎮人民政府要落實專職工作人員，具體負責轄區內鄉、村道的管理養護工作，指導村民委員會組織好村道管理養護工作。村民委員會要按照“村民自願、民主決策”的原則，採取一事一議、以工代賑等辦法組織村道的管理養護工作。要加強宣傳引導，將愛路護路要求納入鄉規民約、村規民約。

（四）加大宣傳。各級人民政府、各相關部門要認真做好農村公路的宣傳工作，大力宣傳《公路法》、《廣西壯族自治區農村公路條例》等農村公路相關法律法規和文件，充分調動廣大羣衆參與、監督農村公路管理養護工作的積極性，有效發揮鄉規民約、村規民約在農村公路管理養護中的積極作用，增強人民羣衆愛路護路的責任意識，營造全社會廣泛關心、支持農村公路管理養護工作的良好氛圍。