關於城區違法建設的現狀、成因與遏制對策

關於城區違法建設的現狀、成因與遏制對策
 
違法建設（以下簡稱“違建”）是城市化進程中特定階段的產物，是現代城市發展的“通病”，既損害社會公衆利益，又阻礙城市建設的有序推進和健康發展。如何卓有成效地做好防治違建工作，是城市管理部門長期以來一直在不斷探索的主要課題。這裏，結合通州城區實際發表一孔之見，祈求與各界有識之士共謀遏制良策。
一、城區違建的現狀與特點
近年來，我區經濟社會快速發展，城市建設力度持續增強，城區規模不斷擴大，隨之而來的違建也在與日俱增。區委、區政府予以高度重視，在整治違建上，始終要求保持高壓態勢。各級、各職能部門也做了大量艱苦而又細緻的工作，但由於種種原因，效果仍不盡人意。當前，城區違建的主要特點是：
（一）違建數量多。目前，城區違建可謂面廣量大、類型衆多。在城中村、城郊村，部分居民因子女婚嫁或爲套取拆遷補償而突擊進行違建；學校周邊等居民爲增加出租房屋收入，在住宅區內進行違法搭建；城區部分老小區、平房宿舍區以及居住確有困難的居民，因原規劃功能不齊全爲基本生活所需，在宿舍區或住房院內違法搭建車庫、廚房、衛生設施等等，凡此種種，不一而足。僅以區城管行政執法部門查處的情況爲例，今年1-10月，共受理這方面的舉報300多起，除現場制止外，對250多起違建，依法實施了拆除，面積達1.4萬平米²。
（二）違建對象廣。在衆多的違建中，既有普通居民，也有黨員幹部；既有下崗無業、家境貧困人員，也有收入穩定、生活富裕階層；既有個私小型企業，也有集體規模企業。特別是城郊村，一有拆遷風聲，家家突擊違建，羣體性違建現象比較普遍。
（三）違建速度快。許多違建當事人爲掩人耳目，減少被人發現舉報的概率，造成既成事實，逃避執法機關的及時制止查處，而突擊備料、快速施工。“節假日工程”、“夜間工程”是違建的主要形式。由於違建結構相對簡單、建築材料簡易、搭建方式簡便，因而多數違建在一個星期天或一個晚上就建造形成，致使查處工作很難做到將違建及時制止在萌芽狀態、解決在初始階段。
（四）查處難度大。違建當事人對城管執法部門的查處，往往抱着你查你的、我建我的，有的屢拆屢建，查後再建。更有的阻撓執法，甚至暴力抗法，對執法人員謾罵毆打，造成人身傷害。另一方面，查處中，一旦進入了法律程序，難度就更大。
二、城區違建的主要成因
（一）從違建動機分析：趨利性違建佔了大半壁江山。
儘管城區居民的生活水平有了明顯提高，但不可否認，仍有一小部分羣衆的生活處於貧困之中，這部分人有的三代同堂或是四代同堂，爲生活所迫，不得已違建，但從總體上看，這部分違建所佔比例十分有限，不超過5%。另外，一些住宅小區功能不完善，缺乏一些必要的設施，爲了貪圖個人一時方便，導致一部分人佔用小區零星空地或綠地等進行違建，有的則擅自改變原房屋用途，而私改亂搭。這部分違建者約佔25%。目前，城區違建的70%左右則是因爲經濟利益驅動使然，是趨利性違建房。一是逃避規費。部分違建戶爲逃避行政規費而少報多建或不報就建，客觀上造成未取得建設工程規劃許可證或擅自改變建設工程規劃許可證進行違建，以致改建、擴建、加層、佔道、毀綠，損害公共利益。二是套取補償。由於拆遷補償與建築面積掛鉤，以致不少人爲獲得額外拆遷補償突擊違建。這種違建往往成本低廉，拆前用於出租，拆時享受補償，一建一拆給違建當事人帶來可觀回報。三是市場需求。道路兩側和市場、學校周邊往往是違建的多發區域。許多居住在道路兩側和市場周邊的居民利用院內空地、道路兩側違建營業用房，自營或出租；許多農村學生進城就讀，衆多家長跟着陪讀，形成了較大的租房需求市場，學校周邊違建屢見不鮮。
（二）從管理體制分析：規劃與管理脫節，使違建屢禁不止。
1、城區規劃的先天不足，設施建設的部分缺失，增加了違建空間。一部分居民有的祖孫幾代居住在矮小狹窄的舊房內，居住環境亟待改善。但因用地、規劃等限制，無法取得合法建房手續；部分近郊村雖已列入城區規劃區範圍，但建房審批銜接工作相對滯後，不少家庭改善性建房得不到及時批准；由於安置工作不到位，一些年邁體弱的拆遷戶雖已領取過渡性住房補貼，但因租賃不到合適的住房而違法搭建。如此等等，造成了城區改造與人居環境改善不能完全同步。此外，因一些小區、地段商業網點、飲食服務等公共服務設施不配套，少數單位和個人，見縫插針亂搭亂建。
2、區規劃部門主要負責城區規劃的制定與審批管理，而隨後的監管、執法主要依賴於城管行政執法大隊。兩者之間沒有緊密的配合，必然造成管理的空當，導致違建者有孔可鑽，乘虛而入。
3、宣傳教育不夠，法制意識淡薄。儘管這幾年通過各種媒體，以不同方式對現行法律法規作了大量宣傳，人們法制意識有所增強，但不少市民對《城市規劃法》、《城市市容和環境衛生管理條例》這類行政性法規的權威性、嚴肅性認識不足，總以爲亂搭亂建無礙大局，不算犯法，因而不少居民和法人缺乏建房需審批的意識，違建的隨意性、盲目性加大，違建現象也就禁而不止。
4、整治合力尚未形成。目前，在違建的整治上，城管執法部門固然責無旁貸。但整治工作是一個系統工程，從發現、報告、教育、制止、查處、執行、強拆等每個環節，僅靠城管執法，難免勢單力薄。相關職能部門的執行共識、執行責任和執行力度亟待進一步形成、增強和加大，態度堅決，協同作戰，否則難以取得整治成效，也無法鞏固整治成果。
（三）從法制角度分析：受現行法律制約，行政執法效能低下。
1、對未成型的違建，組織現場拆除無法律依據，導致現場拆除的執法人員經常被圍攻、毆打致傷。對此，公安機關因無依法執行公務的依據，而難以作妨礙執行公務處置，還極有可能發生行政訴訟。
2、對已形成的違建，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，如無法採取改正措施的纔可予以拆除。而目前我區城市規劃的詳規仍在完善中，認定違建影響城市規劃的程度也就難以界定。
3、申請法院強制執行週期較長且難以執行到位，如果當事人進行行政訴訟則時間更長。且法院執行案件較多但力量較少，不可能每起違建案件都強制執行。因此，拆除一起違法建設實屬不易。從2007年開始法院對違法建設非訴行政案件不予受理，一定程度上影響拆違效果，這樣積重難返，法難責衆。
4、《中華人民共和國城鄉規劃法》雖然賦予政府責成相關部門強制拆除等行政強制措施，但行政執法部門不同於司法機關，無權對拒不配合，甚至暴力抗法的當事人進行人身控制和處罰，那麼行政執法部門在採取強制措施時就得不到切實的執法保障。
三、城區違建的遏制對策
城區違建的形成非一日之寒。這些大量的違建既有多年沉積的，也有新近發生的，原因衆多、情況複雜。因此，我們要在區委、區政府的統一領導下，認真貫徹落實好區政府〔2008〕40號文件精神，統一認識、強化職責，通力合作、綜合整治，全力遏制違建蔓延的勢頭。
（一）堅持高位協調，實行集中整治
明確將禁違、拆違定位爲“一把手工程”。防控違建是一項系統工程，涉及區、鎮（區）、村（居）等多個層面，以及城管、規劃、住建、國土等多個部門。在當前相關法律法規尚不健全、相關防控違建機制尚未落實到位、城區違建現象還很普遍的特定時期，建議成立由區領導任總指揮、分管領導爲常務副總指揮的區整治違建指揮部，成員由相關職能部門負責人組成，分設宣傳教育、政策法規、計劃實施、執法保障、法制監督等若干個工作小組，實行統一指揮、統一行動、劃定區域、分段推進，以形成禁違、控違、拆違的高壓態勢，用2-3年的時間，堅決剎住違建風。
（二）堅持責任落實，實行齊抓共管
按照“屬地管理、突出重點、依法行政、強化保障”的原則，在區集中整治違建指揮部的統一組織、指導、協調下，各地、各部門、各單位務必各司其職、各負其責，密切協同、齊抓共管。
一是規劃部門必須對違法建設影響城市規劃程度作出認定，這是是否拆除違建的必要依據。也是法院按照規劃法裁決是否拆除的唯一依據。同時，及時將城市規劃建設項目的審批結果告知城管執法部門，爲城管執法部門進行規劃監察和對違建項目實施行政處罰提供依據。
二是工商部門必須禁止租用違建設施從事生產經營行爲，不得給無合法有效房地產產權證明文件的生產經營者辦理營業執照；有臨時房地產使用權證明文件的，經營期和臨時房地產使用權證明文件有效期必須一致；發現生產經營者租用違法建設從事經營活動的，應責令其立即停業，暫扣其營業執照，並依照有關規定進行處罰。　　
三是文化、衛生部門必須禁止租用違建設施從事文化、娛樂、餐飲等經營行爲。違者，收回其文化、衛生等有關的許可證，責令其立即停業，並依照有關規定進行處罰。
四是供電、供水、供氣企業不得給無合法房地產產權證明文件或無臨時土地使用權證明文件的違法建築供電、供水、供氣。　　
五是公安機關必須做好整治違建中的治安工作。根據整治計劃，集中警力維護整治秩序，堅決依法打擊阻礙拆違的違法行爲，保證拆違工作順利進行。      
六是法制辦必須爲整治違建提供強有力的法律服務和法律保障；法院也必須適時對典型違法建設組織強拆，營造社會譽論氛圍。
七是必須嚴格落實違建整治責任制。按照屬地管理原則，將規劃監察工作列入基層重要議事日程和效能建設考覈內容，社區（居委會）、村一把手負總責，把好源頭關，健全管理網絡，做到守土有責，對違建早發現、早制止，做到露頭就打，儘可能降低執法成本，確保不再出現新的違建，切實把違建及時解決在萌芽狀態、解決在基層。
（三）堅持長效管理  實行機制創新
一是組建鎮（區）、村（居）及村（居）民小組三級防、禁違建管理網絡。鎮區可從轄區面積人口規模及違建實際出發，在村（居）增配協管員，定人定崗。實行全天候巡查，在第一時間內發現問題，第一時間內報告，第一時間內查處，並加大對責任單位、責任人的考覈力度。
二是增加投入，將城區違法建設納入數字城管監控範疇，憑藉先進科技手段，對違建現象整治進行實時監控。
三是完善相關政策，拆違是防違、禁違工作的最後手段。要從實際情況出發，出臺拆除違法建設的相關規定，有關部門在實施拆違時要依照有關規定，制定維穩方案，強化對拆除現場的控制和管理，並認真落實好各項幫扶求助政策，實現“三個確保”：確保不因拆違而出現困難羣衆的無房可住、確保不因拆違而導致困難羣衆的生活無保障、確保不因拆違保障措施不力而導致惡性事件發生，真正做到以人爲本，和諧拆違。
四是幹部帶頭，動直碰硬。機關事業單位及其公職人員，中共黨員，村居幹部應帶頭執行有關法律、法規，將決不違建納入單位個人考覈內容，上述對象中有違建行爲的，按組織人事管理權限，責令其自行糾正，拒不執行的，一律由紀檢組織部門按規定嚴肅查處。
綜上所述，整治城區違建，必須認真貫徹落實科學發展觀，充分發揮各級各部門的職能作用，緊緊依靠廣大幹部羣衆，形成綜合整治的強大合力；必須堅持依法行政，切實提高執法效能，確保城市規劃的嚴格執行和有序實施；必須堅持以人爲本，堵疏結合，突出重點，完善長效管理機制，通過綜合運用教育、法律、經濟、行政等多種手段加大整治力度，堅決杜絕新的違建，逐步整治老的違建，爲城區經濟社會發展創造良好的環境。