進一步提升城市管理水平調研報告

依法治國、建設社會主義法治國家是全黨和全國人民的長期願望, 是歷史發展的必然要求, 是人類社會文明的重要標誌, 是國家長治久安的重要保障, 是建設社會主義偉大事業的根本大計。 基層法治建設是依法治國、建設社會主義法治國家的前提和基礎, 基層法治建設的好壞直接關係到整個國家法治的成敗. 要真正實現依法治國, 建設社會主義法治國家, 就必須採取有效對策, 推進基層法治建設，提升城市管理水平。

一、二道區基層法治現狀及原因分析

基層法治是一個系統, 在這一系統中包括立法、司法、執法、守法和法律監督等一系列要素, 基層法治系統正常運轉首先依賴於系統內部各要素的健全、完替。目前, 在二道區基層法治建設這個系統工程中, 諸多要素都沒有達到理想的狀態, 這些要素自身存在的缺陷在一定程度上阻礙了基層法治建設順利進行。

(一)立法方面

立法是法治的前提, 立法的健全完善與否直接關係到法的貫徹、執行、遵守、適用、關係到法的實現和實效, 直接影響到法治的進程。由於立法觀念陳舊, 程序、體制不科學, 技術落後, 以及對立法缺乏有效的監督和制約, 基層立法是不健全、不完善的。

1、一些基層關係沒有相應的法律、法規調整, 造成法律盲區的出現。如目前我國基層集體經濟中出現的股份合作制經濟形式是一種新的經濟形式, 有利於促進基層的經濟發展, 但由於缺乏相應的法律、法規調整, 導致其發展緩慢。

2、一些法律、法規不適應或不完全適應基層的客觀實際情況, 造成這些法律、法規不能執行或難以執行。我國婚姻法第三條規定: “禁止借婚姻索取財物” 。可是在基層索要彩禮被認爲是理所當然的。這樣一來, 一但發生這方面的糾紛, 如按法律規定辦事, 就可能造成農民對法律的不滿, 甚至對抗法律的執行。如按村規民俗辦事, 則又會損害國家法律尊嚴和權威, 這就造成這些法律、法規在執行中陷入了進退兩難的境地。

3、一些調整基層事務的法律、法規存在很多漏洞和不足, 缺乏可操作性。在減輕基層負擔的一些法律、法規中規定, 解決基層負擔的問題由行政機關解決。而實際上, 行政機關本身就是負擔的製造者和實施者, 減少基層負擔就是要減少他們的財政收入, 除非良心發現, 否則很難想象這些機關及其領導能真正依法辦事, 切實減輕農民負擔, 維護基層利益。

4、基層仍然存在大量不符合法治精神的村規民俗。一些村規民俗規定: 女子出嫁後, 土地承包權將被沒收, 同村同姓不得結婚等。這些村規民俗的存在嚴重侵犯了村民的合法權益, 破壞了國家法律的統一和權威, 導致廣大村民厭法、避法, 阻礙了基層法治建設進程。

(二)司法、執法方面

司法、執法是法治的關鍵, 沒有嚴格的司法、執法, 法律規定就是一紙空文, 法治就不能實現。在基層, 司法、執法也存在種種問題。由於司法執法體制不科學、不合理, 司法執法人員素質偏低, 法制觀念淡薄, 缺乏有效的監督和制約, 以及社會不正之風的影響等致使司法執法問題嚴重。

(三)守法方面

立法的目的是守法, 就是要使法在社會生活中得到實施, 如果法制定出來卻不能在社會生活中得到遵守和執行, 那將失去立法的目的, 也失去了法的權威和尊嚴在基層, 農民不守法比較普遍, 主要表爲:

1、基層羣衆缺乏法治觀念。由於政治、經濟和文化落後以及幾千年封建專制主義、宗法倫理以及傳統法律思想文化的消極影響, 基層羣衆普遍缺乏民主法治觀念, 沒有參政議政的積極性、主動性, 義務觀念極強, 權利思想十分淡薄, 他們提倡重義輕利、安分守己、謙恭忍讓、與民不爭, 要求個人絕對服從整體、國家, 蔑視個人權利和價值。他們特權等級思想極其濃厚, 缺乏平等和主體意識, 把自我作爲法律調整對象和法律客體, 忽視自我主體身份, 在態度上回避法律. 在行爲上被動地聽由法律支配, 不能依法行使和保護自己的權利, 厭訴意識極其濃厚。他們沒有抵抗惡法意識, 沒有法律至上觀念, 個人權威往往高於法律, 調整人們行爲的規範主要是依村規民俗而不是法律。他們對法律沒有信任感、依賴感, 人身依附、權力依附明顯, 祟拜權力, 敬權畏官, 清官意識以及官本位思想較濃. 他們普遍不懂法、不知法或懂法、知法甚少, 不能正確認識和評價法律。

2、基層羣衆和幹部。部分基層幹部不守法現象突出。由於基層羣衆及基層幹部自身素質偏低, 法律意識淡薄, 加上社會不良思想文化和社會風氣的影響等, 基層羣衆與基層領導幹部不守法現象比較突出。近幾年來, 在基層, 打架鬥毆、盜竊、賭博、虐待老人、家庭暴力以及一些殺人、重傷、搶劫、強姦、拐賣婦女等違法犯罪時常發生。一些基層幹部非法干預基層羣衆生產經營自主權, 侵犯農民財產權、人身權、自由權等權利, 造成幹羣關係緊張, 基層羣衆集體上訪, 甚至對抗政府和法律。

(四)其他方面

法律監督是現代法治的重要組成部分, 又是實現法治的重要保障, 是社會主義法治原則的內在要求。基層法律資源是法治建設的重要條件之一, 基層法律資源的數量和質量直接關係到基層法治建設的成敗和基層的發展與穩定。從目前來看, 基層法律監督機構不健全、不完善, 監督人員比較匱乏,同時加上工作人員嚴重不足, 一人多職, 工作壓力大, 處理問題經常是力不從心等問題已經凸顯。除了一些經濟比較發達的地區以外, 絕大多數地區的法律諮詢機關、基層律師事務所、法律服務所都不能滿足基層羣衆的實際需要。

二、提升城市管理水平的對策

以上存在的種種問題, 嚴重阻礙了基層法治進程, 影響到我國依法治國, 建設社會主義法治國家這一戰略的實現, 這就要求我們必須採取有效對策加以解決。這些對策主要有:

(一)加快發展基層商品經濟、民主政治和現代文化

從根本上來說, 基層法治中存在的問題都根源於基層的政治、經濟、文化不發達, 推進基層法治必須要首先加快基層商品經濟、民主政治和現代文化的發展。商品、市場經濟的不斷髮展, 必然使人們產生法治觀念, 爲依法治國方略的實施所需要的主體法律意識和文化觀念轉變創造了前提條件, 市場經濟的發展也可以爲基層法治建設提供強大的物質基礎。民主政治的發展與完善, 有利於激發廣大人們羣衆的政治熱情, 提高他們參政議政的積極性, 樹立民主法制意識和法律至上觀念, 積極依法行使權利, 自覺履行義務; 加強對國家權力實行有效的監督和制約, 防止權力失控甚至異化和濫用, 保障人民的權利及其行使, 從而推進現代法治形成。法治需要以特定類型的文化爲其文化基礎, 這種特定的文化就是理性文化。就實行法治的需要來說, 公民意識、權利義務觀念、平等自由觀念、科學精神、社會契約觀念、政治市場觀念、思想市場觀念等理性文化要素具有特別重要的作用, 只有當這些文化要求成爲根深葉茂的社會意識, 法治才能變爲現實。

加快發展基層民主政治、商品經濟和現代文化就要加強和改善黨的領導, 推進基層政治、經濟、文化的體制改革, 爲基層發展提供動力和保障. 提高各級領導幹部對“三農” 問題的認識, 加大對基層建設的投資力度,加快基層經濟發展, 切實減輕農民負擔, 千方百計增加農民收入。推進居民自治的發展與完善, 改革和完善選舉制度、監督制度, 改進決策機制, 加強居委會的自治性, 實行居務公開, 推進依法治村。加大基層教育投資力度, 發展基層文化教育事業, 解放居民思想, 提高居民素質, 增強居民民主法治意識等。

(二)健全、完善基層法律制度

基層法律制度是基層法治系統中的關鍵和核心, 健全、完善的法律制度是基層法治系統正常運轉的前提, 推進基層法治就必須健全、完善基層法律制度。這就需要立法機關和立法人員必須革新立法觀念, 改進立法程序, 提高立法技術, 確保立法的科學性; 要及時對社會出現的新情況、新問題加以研究, 推進法律和法規的立、改、廢, 保持法律的連續性、適應性; 明確立法權限, 加強立法監督, 廢除一切同憲法和法律相違背的土法規、土政策和村規民俗。

推進司法、執法改革, 確保司法、執法機關及其人員能依法辦案, 依法辦事, 做到司法公正, 依法行政; 建立、健全司法、執法責任制和錯案追究制, 做到獎懲分明; 加強對領導幹部的管理和制約, 避免干預司法、執法, 以權代法、以言代法; 加強對司法、執法人員教育, 提高司法、執法人員素質, 提高他們依法辦事的自覺性, 自覺抵制腐敗和違法亂紀行爲; 加大對基層違法犯罪的打擊力度, 維護社會安定, 爲基層法治提供良好的社會環境。建立、健全法律監督機構, 增強監督人員素質, 規範監督行爲, 使監督法律化、制度化, 提高監督質量和效率, 充分發揮社會監督作用, 及時對違法亂紀行爲提出批評, 進行曝光。建立、健全基層司法執法機關以及法律服務機關, 大力培養法律人才, 改善司法執法機關辦公條件、設備, 增加辦公經費等。

(三)培養、提升基層羣衆及基層幹部的法律意識

羣衆法律意識的高低不僅是一個國家法治水平高低的標誌, 同時也是一個國家實現法治的重要條件, 直接影響到法治建設的繼續推進。從根本意義上而論, 法律精神和社會主體法律意識現代化乃是實現依法治國、建設社會主義法治國家的關鍵和核心, 要實現社會法治, 必然要形成與現代市場經濟、民主政治相適應的, 並作爲現代法制的起點、依據、核心和實質的現代法律精神, 形成社會主體普遍的現代法律意識。培養、提高基層羣衆與基層幹部的法律意識需要做到: 推進執政黨率先垂範, 黨不僅要領導人民制定憲法、法律, 更要帶頭遵守憲法和法律, 不能超越憲法和法律, 更不能凌駕於憲法和法律之上。正確處理好黨政關係、黨法關係, 嚴格實行黨政分開和司法獨立制度, 克服黨政不分, 黨法不分, 以黨代政、以黨代法。強化領導幹部法治意識, 提高他們依法決策, 依法辦事的自覺性, 帶頭遵守國家法律和法規。國家機關及其工作人員要嚴明執法, 公正司法, 樹立法律之重、法律之威, 提高人們對法律的信任感、依賴感、親近感、正義感和神聖感。加大人力、物力、財力投入, 積極開展送法下鄉活動, 加大法制宣傳力度, 開展法制教育, 提高人們法治觀念, 使人們知法、守法和用法等。